Fondy Evropské unie a politika hospodářské a sociální soudržnosti

30. 11. 2010 | Zdroj: BusinessInfo.cz

Kapitoly článku

Cíle a principy politiky hospodářské, sociální a územní soudržnosti jsou v praxi naplňovány prostřednictvím strukturálních fondů a dalších nástrojů. Každý z nich pokrývá specifickou tematickou oblast. Dokument přináší základní informace týkající se fungování strukturálních fondů v rámci současného programového období 2007-2013.

Strukturální fondy Evropské unie

Legislativní proces vymezující nástroje politiky hospodářské, sociální a územní soudržnosti (HSUS) a způsob její implementace na úrovni členských států začíná návrhem Evropské komise – nová právní norma Evropské unie bez tohoto návrhu vlastně ani nemůže vzniknout. Návrhy nařízení k politice soudržnosti se poté projednávají v Radě Evropské unie a v Evropském parlamentu. Vymezení jednotlivých fondů i jejich určení a následné využívání v praxi je dáno finálně jednak zejména rozhodnutími, nařízeními a usneseními Rady, jednak rozhodnutími, usneseními a sděleními Komise. Tento legislativní rámec je v průběhu dosavadního vývoje politiky HSUS dle potřeby stále postupně upravován a inovován. Některé z níže uváděných základních charakteristik jednotlivých fondů byly tedy v tu kterou dobu více či naopak méně akcentovány a mezi jednotlivými programovými obdobími průběžně docházelo k menším či větším modifikacím a zpřesňování určení konkrétních fondů. Níže je uvedena základní charakteristika současného stavu v programovém období 2007–2013, částečně také s některými odkazy poukazujícími na předcházející historický vývoj, resp. na stav v předchozích programových obdobích.

Evropský fond regionálního rozvoje (European Regional Development Fund – ERDF)

Byl založen v roce 1975 a dodnes je objemem finančních prostředků největším fondem. Základním posláním ERDF je pomoc při odstraňování regionálních nerovností a posilování rozvoje a konverze regionů. Finanční pomoc z ERDF je zaměřena hlavně na podporu malých a středních podniků, prosazování produktivních investic k vytvoření nebo zachování pracovních míst, zlepšování infrastruktury (transevropské sítě, regionální infrastruktura) a pokračování místního rozvoje. Hlavním cílem pomoci z ERDF je vytvářet pracovní místa podporou konkurenceschopného a udržitelného rozvoje.

Evropský sociální fond (European Social Fund – ESF)

Byl založen v roce 1960 a je hlavním nástrojem sociální politiky a zaměstnanosti EU. Fond podporuje rozvojové projekty v oblastech zaměstnanosti a lidských zdrojů (například rekvalifikace, sociální integrace, vzdělávání apod.). Svých cílů dosahuje mimo jiné posilováním sociálních programů členských států EU, podporou aktivní politiky na trhu práce, podporou projektů napomáhajících rizikovým skupinám obyvatel (mladí nezaměstnaní, zdravotně postižení), podporou rovných příležitostí na trhu práce a podporou zlepšování mobility pracovních sil v rámci EU.

Evropský orientační a záruční fond pro zemědělství (European Agricultural Guidance and Guarantee Fund – EAGGF)

Fungoval od roku 1962 a z jeho zdrojů byl do roku 2006 financován rozvoj venkovských oblastí. EAGGF byl rozdělen do dvou sekcí. Orientační sekce podporovala rozvoj venkova a byla využívána politikou HSUS. Záruční sekce působila jako nástroj Společné zemědělské politiky, například v oblastech vývozních kompenzací, stabilizací cen atp.

Finanční nástroj pro podporu rybolovu (Financial Instrument for Fisheries Guidance – FIFG)

Byl založen v roce 1994 za účelem zajištění financování rozvoje přímořských regionů i rybářského odvětví. Mezi strukturální fondy byl zařazen v roce 2000. Jeho posláním bylo například podporovat změny v rybářském sektoru, modernizaci rybářské flotily, vybavení přístavů či výrobu a obchod s rybími výrobky.

Zatím poslední reformou politiky hospodářské a sociální soudržnosti došlo v roce 2006 k vyřazení posledně jmenovaných dvou fondů, EAGGF a FIFG, ze skupiny strukturálních fondů. Do skupiny strukturálních fondů byl reformou naopak nově začleněn Fond soudržnosti, který pod strukturální fondy v předchozích obdobích nespadal a řídil se tedy i jinými pravidly.

Fond soudržnosti (Cohesion Fund – CF)

Je nazývaný rovněž Kohezní fond a je určen na podporu velkých projektů v oblasti životního prostředí a dopravy. Kromě toho Fond soudržnosti financuje například předběžné studie k projektům vhodným pro financování z jeho zdrojů či propagační a informační kampaně týkající jeho aktivit a implementovaných projektů. Fond založila Maastrichtskásmlouva v roce 1993 a jeho původním smyslem bylo posílit ekonomickou a sociální soudržnost tím, že pomáhal nejméně prosperujícím státům účastnit se hospodářské a měnové unie. Fond je dostupný pro země s hrubým národním produktem (HNP) menším než 90 % průměru Společenství za podmínky, že mají program vedoucí k hospodářskému sbližování při splnění kritérií hospodářské a měnové unie, jak bylo stanoveno ve Smlouvě o ES. Prvotními příjemci prostředků z Kohezního fondu byly po jeho zřízení Španělsko, Portugalsko, Řecko a Irsko – odtud tedy následné společné pojmenování této skupiny států jako „kohezních zemí“.

Principy politiky soudržnosti

Základní podmínkou pro získání finanční pomoci je přitom naplňování některého z právě aktuálních (v současnosti tří) cílů politiky HSUS. Pro účely zařazení konkrétních regionů různé úrovně pod jednotlivé cíle, byla v Evropské unii zavedena tzv. nomenklatura územních statistických jednotek NUTS (Nomenclature Unit of Territorial Statistic). Hierarchicky uspořádaná klasifikace NUTS se tedy používá jak pro potřeby statistiky, tak i posuzování a hodnocení potřebnosti regionů, popřípadě vhodnosti podpory konkrétního regionu z prostředků EU19. Z hlediska přísunu financí ze strukturálních pomoci EU je určující zejména rozdělení do tzv. regionů soudržnosti úrovně NUTS II. Česká republika je dělena na 14 krajů. Průměrná velikost těchto krajů je však v porovnání s průměrem NUTS II. za celou EU menší co do počtu obyvatel 2,5 krát, co do rozlohy 4 krát. Tyto kraje jsou proto zařazeny do nižší hierarchické úrovně NUTS III. Pro potřeby poskytování dat k čerpání strukturálních fondů, bylo proto v tomto případě nutné vytvořit sdružené kraje, tzv. oblasti na úrovni NUTS II. V České republice je jich celkem osm. Vytvoření této úrovně NUTS II v podmínkách ČR má ryze statistický charakter a podobně je tomu i v řadě dalších členských států EU.

Fungování regionální (strukturální) politiky EU jako celku je postaveno na několika základních principech, které se odrážejí v programové a právní úpravě celého procesu poskytování pomoci. Jde o princip programování, princip koncentrace, princip partnerství, princip adicionality a princip monitorování a vyhodnocování. Dalšími obecnými principy souvisejícími s uplatňováním kohezní politiky jsou ještě princip solidarity a princip subsidiarity.

  • Princip koncentrace (zásada koncentrace úsilí) – Smyslem této zásady je soustředění největšího objemu prostředků do regionů s nejvážnějšími problémy, které jsou určené pouze na předem definované cíle. Jde o to, aby prostředky strukturálních fondů nebyly rozmělňovány na řadu drobných a méně významných akcí a aby naopak byly věnovány na projekty přinášející maximální užitek. Výhody plynoucí z koncentrace jsou kromě vyšší efektivity a větší viditelnosti také snadnější a přehlednější monitorování a kontrola.
  • Princip partnerství (komplementarity) – Poskytnutí pomoci ze strany Evropské unie vyžaduje aktivní spolupráci jak samotných příjemců pomoci ve všech fázích a na všech úrovních procesu, tak i dalších subjektů (jmenovaných členským státem) – regionálních, místních orgánů a jiných příslušných veřejných orgánů, hospodářských a sociálních partnerů a dalších. Jde o to, aby se na konkrétní rozdělení pomoci podíleli samotní příjemci, pro něž jsou prostředky ze strukturálních fondů určeny.
  • Princip programování – Kohezní pomoc je realizována formou víceletých a víceoborových programů, pro které se zpracovávají detailní programové dokumenty. Prostředky ze strukturálních fondů jsou alokovány na tyto Evropskou komisí schválené programy, jež se následně realizují prostřednictvím konkrétních projektů. Výsledkem je vzájemně integrovaný programový celek realizovaný v dlouhodobějším horizontu. Konec programového období se shoduje s víceletými finančními perspektivami pro celkový rozpočet Evropské unie. Uplatňuje se zde zásada subsidiarity na příslušné územní úrovni, přičemž celková odpovědnost zůstává na členském státu.
  • Princip adicionality (doplňkovosti) – Prostředky poskytnuté ze zdrojů Evropské unie mají doplňovat, respektive posilovat prostředky ze strany příjemce pomoci. V zásadě jde o spolufinancování schválených projektů. Záměrem tohoto principu je důraz na finanční zainteresování členského státu a jeho orgánů, což má vést k vyšší efektivnosti a zodpovědnosti při využívání poskytnutých prostředků. Smyslem tedy je, aby prostředky vynakládané ze společného rozpočtu EU veřejné výdaje z národních zdrojů pouze doplňovaly, nikoliv nahrazovaly. Členské státy nemohou využívat prostředky poskytované v rámci kohezní politiky jako náhražku vlastních rozpočtových výdajů.
  • Princip monitorování a vyhodnocování – Jedná se o průběžné sledování a vyhodnocování efektivnosti využívání prostředků ze zdrojů Evropské unie. Provádí se předběžné hodnocení (ex ante) a následné hodnocení (ex post). V případě konkrétních projektů znamená uplatňování principu monitorování vyhodnocování velmi důslednou kontrolu, a to ve všech fázích procesu čerpání z hlediska věcného i finančního. Před schválením projektu je požadováno podrobné hodnocení jeho dopadů, následuje průběžné monitorování realizace projektu a nakonec zhodnocení skutečných přínosů projektu.
  • Princip solidarity – Byl právně zakotven ve Smlouvě o Evropské unii a vychází z předpokladu, že hospodářsky vyspělejší členské státy EU svými příspěvky do společného rozpočtu financují rozvoj ekonomicky méně rozvinutých členských států.
  • Princip subsidiarity – Jde o princip rovněž zakotvený v Maastrichtské smlouvě. Tento princip určuje, že v oblastech, které nespadají do jeho výlučné působnosti, vyvíjí Společenství činnost v souladu se zásadou subsidiarity jen tehdy a potud, pokud cíle navrhované činnosti nemohou být uspokojivě dosaženy členskými státy a mohou být z důvodů rozsahu či účinku navrhované činnosti lépe dosaženy Společenstvím. V případě kohezní politiky jde tedy o to, aby byly jednotlivé cíle plněny na co nejnižší úrovni rozhodování, pokud je možno toto plnění nadané úrovni uspokojivě zajistit . Velmi důležitou úlohu při praktickém uplatňování tohoto principu (a také principu partnerství) sehrálo založení Výboru regionů jako poradního orgánu reprezentujícího nižší územněsprávní celky v institucionální soustavě EU.

Uplatňování principu programování

Jak bylo výše nastíněno, samotná realizace regionální a strukturální politiky se provádí právě prostřednictvím principu programování, který je založen na rozdělování prostředků Společenství na základě víceletých rozvojových programů. Tyto programy se dále rozpadají na priority, subprogramy a opatření s vlastními rozpočty. Tvorba základních programových dokumentů je první fází přípravy. Dokumenty jsou vzájemně provázané a dokument pro vyšší úroveň rozvíjí dokumenty pro nižší úroveň, až na úroveň projektů.

Prvotní strategický dokument pro dané programové období představuje Národní rozvojový plán (NRP) – National Development Plan (NDP). Struktura a obsah NRP musí být v souladu s legislativou EU. Popisuje strategii členského státu EU pro získání podpory ze strukturálních fondů EU a vyhodnocuje stav a vývoj země v hospodářské, sociální a politické oblasti a její ambice a cíle v následujících letech. Jedná se o zevrubné zdůvodnění potřeby podpor a definici cílů, jichž má být dosaženo. Obsahuje globální cíl, specifické cíle a návrh operačních programů, které je naplní.

Stěžejním dokumentem v celé programovací hierarchii je ale spíše Národní strategický referenční rámec (NSRR) – National Strategic Reference Framework (NSRF), který na Národní rozvojový plán navazuje. Je to základní programový a strategický dokument obsahující již podrobnější priority a opatření, na které by členská země chtěla v daném programovacím období využít prostředky z fondů EU. V NSRR je popsán celkový mechanismus a struktura čerpání fondů EU včetně popisu jednotlivých operačních programů. Dokument je připomínkován a schvalován ze strany Evropské komise. Až po vyjednání NSRR pak může dojít k vyjednávání obsahu konkrétních operačních programů. Ty jsou základním strategickým dokumentem pro příslušnou tématickou oblast nebo konkrétní region soudržnosti na národní úrovni. V operačním programu jsou podrobně popsány cíle a priority, které chce členská země v dané oblasti dosáhnout v daném programovém období. V operačních programech najdeme popis typových aktivit, na které je možné čerpat prostředky ze strukturálních fondů a nechybí také uvedení výčtu těch, kteří mohou o finanční prostředky žádat. Napříč všemi operačními programy se navíc vždy prolínají i určité průřezové oblasti, nazývané horizontální priority. Patří mezi ně rovné příležitosti, životního prostředí, informační společnost a vyvážený rozvoj regionů.

Prostředky z fondů jsou tedy při praktické implementaci na úrovni členského státu uvolňovány do těchto operačních programů a v jejich rámci potom do specializovaných podprogramů (resp. tzv. opatření). Podmínkou tohoto systému je částečné spolufinancování programů ze strany příslušného státního rozpočtu, resp. jiných zdrojů na národní úrovni. Pomoc ze strukturálních fondů má doplňovat, respektive posilovat prostředky příjemce pomoci. Finanční pomoc ze strany EU je tedy na základě tohoto tzv. principu adicionality povinně doplňována z národních zdrojů. V praxi to znamená doplnění o finanční prostředky z veřejných rozpočtů (státní rozpočet, rozpočty krajů, měst a obcí). Složení financování konkrétního projektu může být v různém poměru – liší se většinou podle operačního programu či jeho opatření, žadatele a místa realizace projektu.

Poté, co Evropská komise rozhodne o operačních programech, je tedy úkolem členského státu a jeho regionů zajistit provádění programů. Znamená to vybrat tisíce projektů z těch, které každým rokem vznikají, a zajistit jejich kontrolu a hodnocení. Veškerou tuto práci provádějí tzv. „řídící orgány“ fungující v rámci jednotlivých zemí či regionů. Evropská komise ještě předtím učiní tzv. „závazky na výdaje“, aby vůbec členskému státu umožnila zahájení programů. Komise proplácí teprve výdaje certifikované, tj. kontrolované členským státem. Komise se přitom podílí na sledování operačních programů společně s členskými státy.

Pro minulá programová období, od roku 1989 až do roku 2006 platila poněkud jiná struktura programovacích dokumentů, nicméně princip byl přibližně podobný, s tím rozdílem, že současnou roli NSSR hrál dříve Rámec podpory Společenství (RPS) – Community Support Framework (CSF). V rámci zjednodušeného systému fungoval do roku 2006 i Jednotný programový dokument JPD – Single Programming Document (SPD). Byl používán zejména pro využívání pomoci v rámci dřívějších Cílů 2 a 3 v období 2000–2006 a jednalo se de facto o dokument kombinující charakteristiky Rámce podpory společenství a operačního programu.

Samotné alokované finanční prostředky jsou při vlastní realizaci politiky HSUS v příslušném členském státě, resp. regionu uvolňovány různými způsoby. Na rozdíl od „neunijní“ regionální a strukturální politiky, resp. politik tohoto charakteru uplatňovaných čistě v rámci národních států, jsou zapovězeny pro uplatňování politiky HSUS nástroje typu daňového zvýhodnění, cenové regulace, výrobních a dovozních kvót apod. Vzhledem k požadavkům na unijní ochranu hospodářské soutěže podléhají jednotlivé formy pomoci poskytované v rámci politiky HSUS přísné kontrole a požadavkům na dodržování striktních pravidel. V tomto ohledu jde v souvislosti s čerpáním pomoci ze strukturálních fondů především o jasné vymezení pojmu „veřejná podpora“. Ta je definována jako finanční prospěch, který na základě speciálního propočtu vycházejícího ze zásad stanovených Evropskou komisí získá konečný příjemce přijetím některé formy podpory. Výše veřejné podpory je omezena dalšími pravidly (např. de minimis nebo tzv. intenzitou veřejné podpory).

Konkrétně bývá v praxi podpora ze strukturálních fondů poskytována nejvíce formou dotace, zvýhodněného úvěru nebo záruky, případně různou kombinací těchto forem podpory. Dotace představuje formu nevratné finanční podpory, která je poskytována přímo z veřejných (unijních a národních) zdrojů, na konkrétní projekt. Zvýhodněný úvěr, je půjčka, jejíž podmínky poskytnutí jsou zvýhodněny nastavením specifických podmínek (nižší úrok, pevná úroková sazba, delší lhůta splatnosti, možnost odkladu splátek jistiny). Další využívanou formou podpory je speciální podoba zvýhodněné půjčky – tzv. podřízený úvěr. Jde o typ dlouhodobého zvýhodněného úvěru, jehož podmínky jsou nastaveny tak, že umožňují přednostní uspokojení pohledávek všech ostatních věřitelů příjemce podpory v době podřízenosti (tj. v době odkladu splátek jistiny podřízeného úvěru). Výhodou podřízeného úvěru je, že banky ho mohou při provádění finanční analýzy považovat za vlastní zdroje podnikatele. Poměrně sofistikovanou formou podpory jsou zvýhodněné záruky, jež usnadňují příjemcům pomoci přístup k bankovním úvěrům na realizaci jejich projektu. Je poskytována až do určité maximální procentní výše jistiny zaručovaného úvěru a příjemce hradí pouze část ceny záruky. V praxi jsou využívány rozličné odvozené či specifické podoby těchto základních forem čerpání pomoci, vždy však zůstává jejich základní charakteristikou možnost jednoznačného posouzení výše přidělené podpory. V posledních letech uplatňování politiky HSuS je přitom možné sledovat spíše trend posílení role nástrojů návratného financování projektů na úkor nenávratných dotačních nástrojů.

Iniciativy Společenství

V programových obdobích předcházejících tomu současnému 2007–2013 fungovala i skupina dalších nástrojů, tzv. Iniciativ Společenství. Šlo o programy zřízené Evropskou komisí k řešení specifických problémů dotýkajících se celého území EU, které doplňovaly jiné programy Evropského Společenství nebo usnadňovaly jejich realizaci. Iniciativy Společenství byly výsledkem reformy kohezní politiky z roku 1989 a původně se jednalo o programy zaměřené na řešení problémů vnitřního trhu, resp. problémů v regionech, o nichž se předpokládalo, že vznikly působením společných politik.

Díky existenci Iniciativ nemusela Evropská komise při realizaci konkrétních opatření brát zřetel na jednotlivé národní rozvojové plány a zájmy členských zemí a mohla sledovat své dlouhodobé priority. V průběhu uplatňování tohoto nástroje působily v rámci kohezní politiky v minulosti kromě relativně známějších iniciativ INTERREG, LEADER a URBAN (viz dále v práci) například také iniciativy REGIS (rozvíjení integrace vzdálených regionů do Společenství), PECHAR (pomoc oblastem postiženým uzavíráním uhelných pánví), KONVER (pomoc oblastem postiženým útlumem zbrojního průmyslu), RESIDER (pomoc oblastem postiženým uzavíráním podniků v ocelářském průmyslu), RETEX (podpora diverzifikace ekonomických aktivit v oblastech závislých na textilním průmyslu), SME (pomoc malým a středním podnikům při přizpůsobování se jednotnému evropskému trhu a soutěži na mezinárodních trzích), ADAPT (pomoc při výcviku a vytváření pracovních míst v oblastech zasažených průmyslovými změnami), PESCA (pomoc oblastem závislým na rybářském průmyslu) či EMPLOYMENT (podpora rovnosti příležitostí na trhu práce).

Pro stávající programového období 2007–2013 byly již Iniciativy Společenství zrušeny, resp. některé z nich se transformovaly a staly se součástí cílů současného období.

Cíle současného programového období 2007–2013

Pro programové období 2007– 2013 byly definovány tři nové cíle strukturální a kohezní politiky:

Cíl „Konvergence“ – je určen k urychlení hospodářské konvergence nejméně rozvinutých regionů (HDP/obyv. pod 75 % průměru EU):

  • ke zlepšení podmínek pro růst zaměstnanosti prostřednictvím investic do materiálních a lidských zdrojů;
  • pro inovace a společnost založenou na znalostech;
  • pro zvyšování schopnosti přizpůsobit se ekonomickým a společenským změnám;
  • pro ochranu životního prostředí či růst efektivity administrativy.

Cíl čerpá z ERDF, ESF i z Fondu soudržnosti. Tento cíl, který je ekvivalentní Cíli 1 z předchozího programového období 2000–2006, je určen k urychlení hospodářské konvergence nejméně rozvinutých regionů. Pod tím si autoři reformy představují hlavně zlepšení podmínek pro růst zaměstnanosti díky investicím do materiálních a lidských zdrojů; inovace a společnost založenou na znalostech, schopnou přizpůsobit se ekonomickým a společenským změnám; ochranu životního prostředí a zlepšenou efektivitu administrativy. Cíl Konvergence má hrát nezastupitelnou roli především v nových členských státech (tedy i v České republice), které čelí v rámci Unie bezprecedentním rozdílům ve vývoji.

Na tento cíl je alokováno z celkové částky určené na politiku HSUS téměř 82 %, tj. cca 252 mld. eur. Dočasnou pomoc dostanou v rámci tohoto cíle i regiony postižené tzv. „statistickým efektem“ (tj. regiony, jež by jinak byly vyřazeny z čerpání pomoci vlivem snížení průměrného unijního HDP/obyv. po rozšíření). Jde o regiony, které přesáhly hranici 75 % HDP/obyv. v důsledku prostého statistického efektu rozšíření a vykázaly HDP/obyv. mezi 75 % průměru Společenství a hodnotou, která byla stanovena podle seznamu dotčených regionů. Z celkové částky 251,33 mld. eur je pro účely členských států a regionů, ovlivněných statistickým efektem určeno 12,521 mld. eur (5 %) a na projekty financované z Kohezního fondu je to 61,518 mld. eur (24,5 %).

Cíl „Regionální konkurenceschopnost a zaměstnanost“– předpokládá naplnění obsahu Lisabonské strategie na regionální úrovni a rovněž se soustředí na výrazné zvýšení zaměstnanosti v regionech s vysokou mírou nezaměstnanosti a méně funkčním trhem práce. Na tento cíl je alokováno z celkové částky určené na politiku HSUS 15,7 %, tj. cca 48 mld. eur. Na jedné straně jde v rámci tohoto cíle o to, prostřednictvím programů regionálního rozvoje (ERDF) posílit konkurenceschopnost a atraktivitu regionů a předvídat hospodářské a společenské změny a podporovat inovaci, společnost založenou na znalostech, podnikavost, ochranu životního prostředí a prevenci rizik. Na druhé straně pak prostřednictvím národních programů nebo vhodné územní úrovně financované z ESF podporovat na základě Evropské strategie zaměstnanosti přizpůsobivost pracovníků a podniků a rozvoj trhů práce zaměřených na sociální začlenění. Cíl Konkurenceschopnost má hrát klíčovou roli v tom, aby se zabránilo novým nerovnováhám objevujícím se v neprospěch regionů, které by jinak trpěly následky nepříznivých sociálně ekonomických faktorů a neměly by dostatek prostředků na státní podporu. Mohou ho využívat všechny oblasti, které nejsou pokryty Cílem Konvergence. Jedná se tedy o regiony dřívějšího Cíle 1, které v roce 2007 již nesplňují kritéria volitelnosti pro Cíl Konvergence kvůli hospodářskému pokroku. V rámci Cíle Konkurenceschopnost dostávají tedy speciální a přechodnou podporu („phasing-in“), která bude až do roku 2013 stále klesat, aby zkonsolidovaly dosažený pokrok.

Cíl „Evropská územní spolupráce“– je inspirován dosavadní zkušeností s komunitární iniciativou INTERREG a je zaměřen na podporu společných programů přeshraniční spolupráce, na spolupráci nadnárodních oblastí a na vytvoření sítě pro spolupráci a výměnu zkušeností v celé EU. Na tento cíl je alokováno z celkové částky určené na politiku hospodářské a sociální soudržnosti 2,4 %, tj. cca 7 mld. eur. Samotná přeshraniční spolupráce pokrývá regiony, které se nacházejí podél vnitřních kontinentálních hranic a některých vnějších kontinentálních hranic, jakož i regiony nacházející se podél námořních hranic. Cíl mimo jiné přispívá i na přeshraniční složky Evropského nástroje pro sousedství a partnerství a Předvstupního nástroje. Ty nahradily předchozí programy PHARE, TACIS, MEDA, CARDS, ISPA a SAPARD. Pro financování evropských sítí pro spolupráci a výměnu je volitelné celé území Unie.

Argumentačním základem pro vytvoření tohoto cíle bylo, že dnešní Evropě je hospodářský úspěch či neúspěch regionů závislý do značné míry na jejich schopnosti spolupracovat a vytvářet obchodní, dopravní, podnikatelské i jiné sítě s ostatními regiony, a to i těmi z jiných členských států EU. Kooperace a sdílení zkušeností mezi regiony napříč státy Evropské unie mohou být často klíčovým spouštěčem stimulujícím progresivní rozvojové procesy v daném regionu. Evropská unie má mít v tomto ohledu tedy úlohu jakého prostředníka, který podporuje spolupráci nejen mezi regiony EU navzájem, ale často i s spolupráci s regiony sousedících, nečlenských zemí.

Specifika současného programového období

Pro stávající období 2007–2013 byly zavedeny významné inovace a zjednodušení v oblasti komunikace a programování, mezi nimi například:

  • zahájení strategického každoročního dialogu se členskými státy uvnitř Rady, jakož i s Evropským parlamentem, Hospodářským a sociálním výborem a Výborem regionů, aby bylo zajištěno dodržování evropských priorit po celé období;
  • plné uznání a posílení financování zón s přírodním handicapem a zvýšená pozornost věnovaná městským oblastem;
  • širší delegování pravomocí na členské státy a regiony, včetně pravomocí v oblasti kontroly, ovšem při zachování přísnosti ve financování;
  • snížení počtu finančních nástrojů soudržnosti;
  • integrace oblasti působení současných iniciativ Společenství URBAN a EQUAL a inovačních akcí do priorit operačních programů členských států nebo regionů;
  • financování operačních programů jediným fondem (ERDF nebo ESF), s výjimkou programů „infrastruktur“, kde ERDF a Fond soudržnosti zasahují společně;
  • víceleté plánování pro Fond soudržnosti a stejná pravidla jako pro strukturální fondy.

Politika soudržnosti se nyní opírá o legislativní rámec tvořený čtyřmi nařízeními Rady (ES). Jde o obecné nařízení zavádějící společná ustanovení pro tři zdroje financování strukturálních akcí v letech 2007–2013; nařízení pro každý z těchto zdrojů (Evropský fond pro regionální rozvoj (ERDF), Evropský sociální fond (ESF), Fond soudržnosti) a zcela nové nařízení umožňující vytvoření přeshraniční struktury pro spolupráci.

Oproti minulosti tedy došlo ke snížení počtu strukturálních fondů. Ty oblasti, které se orientovaly na problematiku venkova, byly z politiky soudržnosti vyčleněny, nikoliv však úplně. V příslušných nařízeních nalezneme řadu spojovacích můstků, které nadále umožní provázat politiku rozvoje venkova s politikou soudržnosti. Nařízení k politice rozvoje venkova uvádí, že politika venkova respektuje cíle společné zemědělské politiky, zároveň však i cíle politiky hospodářské a sociální soudržnosti. Pro financování rozvoje venkova – intervence přímo či nepřímo spojené se zemědělstvím – vzniká speciální Evropský zemědělský fond pro rozvoj venkova (European Agricultural Fund for Rural Development – EAFRD), jehož prostřednictvím jsou podporovány aktivity spojené se zlepšováním konkurenceschopnosti zemědělství a lesnictví, efektivní hospodaření s půdou a diverzifikace venkovské ekonomiky a kvalita života v urbánních oblastech. Jde o finanční nástroj na podporu rozvoje venkova, který nepatří mezi strukturální fondy EU a nespadá tak do politiky hospodářské a sociální soudržnosti, nýbrž do společné zemědělské politiky EU.

Rovněž Finanční nástroj pro podporu rybolovu (FIFG) již není součástí skupiny strukturálních fondů. V programovém období 2007–2013 byl nahrazen Evropským rybářským fondem – European Fisheries Fund (EFF). Hlavním cílem EFF je zajištění trvale udržitelného rozvoje evropského rybolovu a akvakultury. EFF podporuje projekty vedoucí k vyšší konkurenceschopnosti na jedné straně a k ochraně a zlepšování životního prostředí na straně druhé. Z EFF jsou financovány aktivity týkající se mořského i vnitrozemského rybolovu.

Další důležitou změnou se stalo zapojení Fondu soudržnosti. Doposud plnil Kohezní fond roli doplňkového nástroje, který nebyl řazen mezi strukturální fondy. Tento fond, který měl v minulosti vlastní speciální nařízení s vlastní úpravou, jak prostředky čerpat, je nyní přímo zaměřen na hlavní cíl politiky soudržnosti, na cíl Konvergence, a jsou pro něj uplatňována obecná pravidla, která jsou společná pro všechny strukturální fondy. Členské státy, které se mohou o čerpání z Kohezního fondu ucházet, mají hrubý národní důchod (HND) na obyvatele za období 2001–2003 na úrovni menší než 90 % průměru EU25. Fond již nefinancuje jednotlivé projekty, ale priority (včetně velkých projektů), které přesahují výši 25 milionů eur v oblasti životního prostředí a 50 mil. eur v ostatních oblastech.

Pro tzv. nové členské státy, tedy i pro Českou republiku, bylo schváleno uvolnění pravidel pro čerpání, zejména zvýšení míry spolufinancování ze 75 % na 85 % a její vztahování k celkovým a nikoli pouze veřejným nákladům. Objevily se tedy nové možnosti pro zapojení soukromého sektoru do spolufinancování projektů. Dále pro Českou republiku došlo k významnému posunu oproti zkrácenému programovému období 2004–2006 v tom, že do roku 2010 je umožněno prodloužení realizačního pravidla na tři roky („n+3“) a je rovněž možno financovat určité výdaje v oblasti bydlení. Po roce 2010 do konce programovacího období v r. 2013 bude opět platit původní pravidlo „n+2“. Akce každého strukturálního fondu (ERDF; ESF) je transparentnější díky principu „jeden fond pro jeden program“. Tento tzv. princip monofondovosti je doplněn možností financovat až do výše 10 % činnosti spadající pod jiný fond.

Nové nástroje politiky soudržnosti pro období 2007–2013

Programové období 2007–2013 přineslo i některé zcela nové instrumenty pro provádění kohezní politiky. Jde ve své podstatě o nástroje převzetí finančního rizika, resp. o kombinace grantového financování s úvěrovým financováním. Tyto tři nové nástroje jsou výsledkem úsilí Evropské komise zefektivnit politiku soudržnosti podstatným zvýšením spolupráce s evropskými finančními institucemi a začleněním finančního inženýrství jako integrální součásti plnění politiky soudržnosti. Podle EK přináší zvýšené využití nástrojů finančního inženýrství velké výhody především díky zapojení nových zdrojů odbornosti a technické, finanční i řídící kapacity. Neméně podstatné pozitivum z pohledu EK je, že transformace grantů z evropského rozpočtu na recyklovatelné formy financí učiní tyto prostředky dlouhodobě udržitelnějšími.

Prvním z nových programů v souboru nástrojů politiky soudržnosti v období 2007–13 je speciální prostředek technické pomoci vytvořený v rámci partnerství s Evropskou investiční bankou (EIB) a s Evropskou bankou pro obnovu a rozvoj (EBRD) nazvaný JASPERS (Joint Assistance to Support Projects in European Regions). Od roku 2008 je v rámci JASPERS zapojena rovněž KfW Bankengruppe. Společná pomoc na podporu projektů v evropských regionech JASPERS má členským státům pomáhat při přípravě velkých projektů, jež budou podporovány fondy Evropské unie. Aktivity JASPERS jsou důležité především v počátečních fázích přípravy projektů. Tým JASPERS, který se skládá z téměř 60 odborníků zčásti vyslaných příslušnými institucemi, pomáhá novým členským státům EU předložit životaschopné projekty a mít tak rychlejší a efektivnější přístup k významné grantové pomoci, která je k dispozici ze strukturálních fondů. Personál vyslaný EIB a EBRD společně s odborníky najatými Evropskou komisí poskytuje poradenství, zajišťuje koordinaci, vypracovává a přezkoumává struktury navrhovaných projektů, odstraňuje nedostatky a identifikuje potenciální problémy. Od zahájení činnosti tohoto nástroje v roce 2006 se důraz klade především na modernizaci dopravních sítí, na zlepšování stavu životního prostředí a na investice podporující energetickou účinnost a využívání energie z obnovitelných zdrojů. Jen pro ilustraci významu tohoto nástroje – v roce 2008 dokončil JASPERS 82 nových projektů a poskytoval průběžně pomoc v souvislosti s přibližně 280 projekty, které po schválení Evropskou komisí absorbovaly investice ve výši přes 50 mld. eur.

Další iniciativa, JEREMIE, je nové partnerství mezi Evropskou komisí a skupinou EIB, konkrétně Evropským investičním fondem, jež bylo ustaveno s cílem odklonit se od tradičních forem podpory výhradně pomocí grantů směrem k návratným a recyklovatelným formám pomoci podnikům, jako jsou rizikový kapitál, půjčky, garance, kmenový kapitál a počáteční vklad. JEREMIE (Joint European Resources for Small and Medium-sized Enterprises), jak již sám název napovídá, nabízí členským státům a regionům možnost použít část jejich přídělů ze strukturálních fondů pro získání souboru finančních nástrojů výslovně vytvořených na podporu mikropodniků a malých podniků. Konkrétně tyto „společné evropské zdroje pro mikropodniky a malé a střední podniky“ umožňují orgánům řídícím programy financované EU v členských státech a regionech použít Evropský investiční fond či jinou finanční instituci jako tzv. holdingový fond. Tento holdingový fond postupně zapojí do půjčování peněz podnikům zkušené finanční zprostředkovatele, přičemž programy financované Evropskou unií poskytnou kapitál. Na tomto základě by komplexní úkol zajištění pomoci podnikům pomocí rizikového kapitálu, půjček apod. obstarával v zastoupení řídícího orgánu manažer holdingového fondu. Evropský investiční fond prozatím formalizoval či v brzké době bude formalizovat spolupráci v rámci nástroje JEREMIE se sedmi členskými státy (Slovensko, Bulharsko, Lotyšsko, Litva, Kypr, Řecko a Rumunsko) a také samostatně s několika regiony členských zemí EU.

Jako určitý doplněk iniciativy JEREMIE byla v roce 2008 byla spuštěna i tříletá pilotní iniciativa JASMINE disponující částkou 50 mil. eur, kterou vytvořily kromě Skupiny EIB a Evropské komise i další partnerské finanční instituce s cílem podpořit nabídku tzv. mikroúvěrů. Tato Společná akce na podporu mikroúvěrových ústavů v Evropě JASMINE (Joint Action to Support Micro-finance institutions in Europe) má za úkol poskytnout technickou pomoc mikroúvěrovým ústavům, aby se staly důvěryhodnými finančními zprostředkovateli a snadněji získaly kapitál. Poptávka po podnikatelských mikroúvěrech je přiotom v EU mimořádně vysoká – mají o ně zájem zejména lidé, kteří nemají možnost využívat klasických finančních služeb. Pomoci jim mohou právě mikroúvěrové ústavy, ale ty se zase potýkají s nedostatkem kapitálu. Jednotka JASMINE, která vznikla v rámci Evropského investičního fondu je pověřena vyhodnocováním podnikatelských projektů, které předloží zájemci o financování z řad mikroúvěrových ústavů, a pomůže jim dosáhnout určité kvalitativní úrovně v oblasti řízení, finanční správy a obchodní strategie. Účelem je přimět tyto mikroúvěrové ústavy, aby přijaly osvědčené postupy a staly se známkou kvality. Součástí iniciativy má být také financování operací nejlepších nebankovních ústavů, tak aby mohly poskytovat ještě více půjček. Jednotka JASMINE bude zkoumat životaschopnost podaných žádostí a navrhne příslušné řešení s cílem zajistit spolufinancování těchto operací z prostředků EIB a soukromých partnerů.

JESSICA je pak nová společná iniciativa (opět vytvořená ve spolupráci s EIB) k podpoře recyklovatelných investic udržitelného rozvoje v městských oblastech. V rámci iniciativy JESSICA (Joint European Support for Sustainable Investment in City Areas) tak mohou řídící orgány členských států použít některé ze svých přídělů strukturálních fondů k investicím do fondů městského rozvoje a recyklovat své zdroje, aby tak obnovily a urychlily investice v městských oblastech46. Zatímco běžné operační programy nabízejí podporu výhradně formou nenávratných dotací, JESSICA tedy regionům dává možnost získat peníze zpět a v budoucnu je opět použít na podporu dalších investic. Evropská komise s Evropskou investiční bankou navíc při představování tohoto nástroje v roce 2006 očekávaly, že další mezinárodní finanční instituce spolu s evropským bankovním a soukromým sektorem budou následovat příkladu.

Tisknout Vaše hodnocení:

Související články

Diskuse k článku

+ Nový příspěvek