Právní úpravy EU v oblasti ochrany hospodářské soutěže a zadávání veřejných zakázek

19. 6. 2003 | Zdroj: Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (ÚOHS)

Dokument informuje o soutěžní politice Evropské unie a představuje základními principy v oblasti veřejného zadávání zakázek. Dozvíte se jaké dohody mohou omezovat hospodářskou soutěž, co lze považovat za zneužití dominantního postavení, kdo je hlavním nositelem soutěžní politiky EU a jakou ma rozhodovací pravomoc. Dále pak jaké opravné prostředky existují v oblasti veřejných zakázek nebo jaké jsou základní principy aplikované na veřejné zakázky v rámci EU.

Hlavní principy právní úpravy EU v oblasti ochrany hospodářské soutěže a zadávání veřejných zakázek

Ochrana hospodářské soutěže

Cíl a podstata soutěžní politiky Evropské unie

Politika hospodářské soutěže je jednou ze základních politik Evropské unie. Ustanovení upravující ochranu hospodářské soutěže byla včleněna jak do smlouvy zakládající Evropské sdružení uhlí a oceli z roku 1951, tak do smlouvy Římské z roku 1957, zakládající Evropské hospodářské společenství.

Je třeba zdůraznit, že soutěžní politika není považována v Evropské unii za cíl sám o sobě, ale spíše za nástroj sloužící k dosažení základních cílů Společenství. Těmito cíli jsou trvalý a udržitelný růst, podpora stability, zvyšování životní úrovně a především vytvoření jednotného vnitřního trhu. Soutěž podporuje tyto základní cíle, neboť nutí podnikatelské subjekty ke zvyšování efektivnosti, ke zkvalitňování vyráběné produkce a snižování cen pro konečné spotřebitele.

Soutěžní pravidla Evropské unie se vztahují jak na jednání soukromých podnikatelských subjektů, tak i na vládní zásahy samotných členských států. Obchodní společnosti mohou omezovat soutěž na trhu dohodami se svými konkurenty nebo zneužíváním svého dominantního postavení na trhu. Stejně tak ovšem i vlády jednotlivých členských států mohou svým jednáním narušit hospodářskou soutěž. V prvé řadě mohou udělit podnikům tzv. výhradní nebo zvláštní práva a de facto tak vytvořit monopol. Druhým způsobem omezení hospodářské soutěže ze strany vlád členských zemí jsou státní podpory, které upřednostňují vybrané podnikatelské subjekty nebo výrobu určitého zboží a služeb.

V následujících částech bude podrobněji popsána základní charakteristika ustanovení o ochraně soutěže obsažená v článcích 81 a 82 Smlouvy o založení EHS, ve znění Smlouvy o Evropské unii ze dne 7. února 1992 (dále jen Smlouva).[1]

zpět na začátek

Dohody omezující soutěž (článek 81 Smlouvy)

Článek 81 odst. 1 Smlouvy zakazuje jako neslučitelné se společným trhem dohody a jednání ve vzájemné shodě, které omezují hospodářskou soutěž a ovlivňují obchod mezi členskými státy. Příklady takových ujednání zahrnují dohody o stanovení cen, rozdělení trhů nebo omezování výroby. Soudní dvůr ve svém stěžejním rozhodnutí v oblasti soutěžního práva ve věci Grundig/Consten [2] stanovil, že obecný zákaz dohod omezujících soutěž se vztahuje jak na horizontální dohody mezi konkurenty, tak i na vertikální dohody mezi subjekty, které si vzájemně nekonkurují, např. ve vztazích výrobce - distributor. Toto rozhodnutí je velmi významné, neboť vertikální dohody mohou znemožnit přístup na trh stejně efektivním způsobem jako dohody horizontální, což je v přímém rozporu s cílem Smlouvy, tj. vytvořením jednotného vnitřního trhu.

Typem zvláště závažného porušení článku 81 Smlouvy jsou podle Evropské komise (dále jen Komise) dohody omezující paralelní obchod mezi členskými státy Společenství. Například v roce 1992 uložila Komise firmě Dunlop, [3] vyrábějící sportovní vybavení, pokutu ve výši 5 mil. ECU. Důvodem byly pokusy této firmy zamezit dovozu jejího zboží do zemí Beneluxu prostřednictvím jiných než oficiálních distributorů. Státní překážky obchodu mezi členskými státy byly v průběhu existence Společenství postupně odstraněny a Komise je velmi citlivá na jakékoliv snahy (v případě článku 81 Smlouvy ze strany soukromých podniků) vedoucí k opětovnému rozdělení trhů.

Pokud dohody omezující soutěž spadají pod ustanovení článku 81 Smlouvy, jsou považovány za zakázané a od počátku neplatné. Podnikům účastnícím se v těchto dohodách mohou být uloženy Komisí pokuty až do výše 1 mil. ECU nebo 10 % celkového obratu za předcházející obchodní rok.

Ačkoliv jsou dohody omezující soutěž obecně zakázány, mohou v některých případech přinášet užitek: např. ve formě zvýšení efektivity výroby nebo umožnění přístupu na nové trhy. Článek 81 odst. 3 Smlouvy proto poskytuje Komisi možnost dohodu na žádost účastníků povolit, jsou-li splněny následující čtyři podmínky:

  • dohoda musí přispívat ke zlepšení výroby nebo distribuce výrobků nebo k podpoře technického nebo hospodářského pokroku (např. v případě dohody o výhradním prodeji je dodavatel schopen obchodováním pouze s jedním distributorem snadněji překonat potíže provázející distribuci v mezinárodním obchodě - zejména jazykové a právní rozdíly;
  • přiměřená část vyplývajícího zisku musí být vyhrazena spotřebitelům (například prostřednictvím snadnějšího a rychlejšího přístupu ke zboží vyráběnému v jiných zemích);
  • dohoda nesmí ukládat příslušným podnikům omezení, jež nejsou k dosažení těchto cílů nezbytná (např. cenová omezení);
  • dohoda nesmí umožnit těmto podnikům vyloučit soutěž na daném trhu (pokud by společný tržní podíl podniků činil po uzavření dohody více jak 40 % je udělení výjimky nepravděpodobné);

Pokud dohoda splňuje výše uvedená kritéria mohou smluvní strany získat výjimku a to buď ve formě individuální nebo tzv. blokové výjimky. Blokové výjimky jsou vydávány Komisí ve formě nařízení, která jednoznačně definují kategorie smluv považované automaticky za vyjmuté v souladu s ustanovením čl. 81 odst. 3 Smlouvy. Pokud dohoda splňuje podmínky, které nařízení stanoví, není třeba ji notifikovat Komisi a může být bez dalšího implementována. Komise vydala nařízení, která obsahují blokové výjimky pro následující typy dohod:

  • smlouvy o výhradním prodeji,
  • smlouvy o výhradním nákupu,
  • smlouvy o distribuci a servisu motorových vozidel,
  • smlouvy o franšíze,
  • smlouvy o specializaci,
  • smlouvy o výzkumu a vývoji,
  • smlouvy v oblasti pojišťovnictví,
  • smlouvy o přenosu technologií.

Dohody, které se týkají jiné formy spolupráce, než je pokryta některou z blokových výjimek, vyžadují individuální výjimku, a proto musí být Komisi notifikovány.

zpět na začátek

Zneužití dominantního postavení (článek 82 Smlouvy)

Článek 82 Smlouvy prohlašuje zneužití dominantního postavení ze strany podniku nebo několika podniků na společném trhu nebo na jeho podstatné části za zakázané a neslučitelné se společným trhem, pokud toto zneužití může vést k ovlivnění obchodu mezi členskými státy. Jako příklad zneužití dominantního postavení lze uvést vynucování nepřiměřených cen, vázané obchody nebo diskriminaci.

Článek 82 se odlišuje od článku 81 zejména v následujících bodech:

  • článek 82 Smlouvy se vztahuje pouze na individuální jednání podniků, zatímco článek 81 Smlouvy postihuje činnost několika podniků jednajících na základě dohody;
  • ustanovení článku 82 Smlouvy vylučuje poskytnutí výjimky podniku, který zneužívá svého dominantního postavení.

Pojem dominantního postavení není definován přímo v textu článku 82 Smlouvy, ale byl vymezen až později v judikatuře Soudního dvora (například rozhodnutí ve věci United Brands [4]) jako hospodářsky silné postavení, které podnik má a které mu umožňuje, aby zabraňoval efektivní soutěži, protože mu dává sílu chovat se do značné míry nezávisle na svých konkurentech, odběratelích a spotřebitelích.

Pro dominantní postavení na trhu je rozhodujícím kritériem podíl na trhu. Dosažení dominantního postavení stíháno není, to, co Komise sleduje a postihuje, je zneužití takového postavení.

Obecně lze k ustanovení článku 82 Smlouvy říci, že ačkoliv je počet případů na něž se vztahuje článek 82 menší než je tomu v případě článku 81 Smlouvy, sehrál článek 82 v posledních desetiletích hlavní úlohu při úpravě hospodářské soutěže v rámci Evropské unie. V mnoha případech bylo zneužití dominantního postavení označeno za závažné provinění a následně pokutováno vysokými částkami.

Skutečnost, že v rámci Společenství byla většina obchodních překážek odstraněna, by mohla vést k tvrzení, že s postupnou globalizací trhů bude klesat i počet případů existence dominantního postavení. Nicméně, zkušenosti ukazují, že v rámci některých sektorů může existovat dokonce dominantní postavení celosvětového rozměru, což musí být antimonopolními úřady pečlivě sledováno.

zpět na začátek

Kontrola fúzí (nařízení Rady č. 4064/89)

Problémy, které vznikaly Komisi při posuzování různých případů spojování podniků, zda jde či nejde o dohodu podléhající zákazu podle čl. 81 Smlouvy nebo zda jde o zneužití dominantního postavení podle čl. 82 Smlouvy, vedly k přijetí Nařízení Rady č. 4064/89 o kontrole spojování podniků, ve znění nařízení Rady č. 1310/97 (dále jen Nařízení). Nařízení je založeno na třech základních principech:

  • povinné ex ante oznámení koncentrací, které mají význam z hlediska Společenství;
  • výhradní jurisdikce Komise ve vztahu ke všem koncentracím, které mají význam z hlediska Společenství (tzv. one-stop shop princip);
  • rozhodnutí jsou přijímána Komisí v právně závazných termínech.

Nařízení bude aplikováno na všechna spojení podniků, která mají význam z hlediska Společenství, přičemž tento význam je vymezen následujícími kritérii : musí jít o spojení podniků s celosvětovým obratem vyšším než 5 mld. EUR a obratem alespoň dvou zúčastněných podniků vyšším než 250 mil. EUR, ledaže podniky dosahují více než dvě třetiny svého komunitárního obratu v témže členském státě. [5]

Nařízení považuje za spojení podniků (koncentraci) případy úplného splynutí podniků, případy získání kontroly nad jiným podnikem a založení společných podniků koncentrativní povahy, tj. společné podniky trvale plnící funkci samostatně hospodařící jednotky.

Nařízení je zaměřeno výrazně preventivně. Uzavřené smlouvy se do týdne od uzavření musí oznámit Komisi Spojení podniků, která mají za následek vytvoření nebo posílení dominantního postavení, v jehož důsledku bude podstatně bráněno efektivní soutěži bude Komisí prohlášeno za neslučitelné se společným trhem. V opačném případě bude spojení podniků prohlášeno Komisí za slučitelné se společným trhem.

zpět na začátek

Institucionální zajištění a řízení ve věcech soutěže

Hlavním nositelem soutěžní politiky Evropské unie je Komise, která funguje jako národní soutěžní úřad. Odvolací instancí je Soud první instance resp. Soudní dvůr.

Rozhodovací pravomoc je v obecné rovině upravena článkem 83 Smlouvy a především na jeho základě vydaným nařízením Rady č. 17/1962. Nařízení 17/62 svěřuje komisi následující pravomoci:

  • udělovat výjimky podle článku 81 odst. 3 Smlouvy;
  • zjišťovat skutkový stav při posuzování jednotlivých případů domnělého nebo skutečného porušení čl. 81 a 82 Smlouvy;
  • postihovat porušitele sankcemi.

Komise v sobě slučuje jak vyšetřovací, tak rozhodovací pravomoc a řízení před ní má povahu řízení správního. Před vydáním rozhodnutí si Komise vyžádá stanovisko Poradního výboru pro restriktivní praktiky a monopoly, který je složen ze zástupců soutěžních úřadů jednotlivých členských států.

V této souvislosti je potřeba upozornit, že v souvislosti s rozšířením Evropské unie o deset nových členských států připravuje Evropská komise reformu nařízení Rady 17/1962. Nové nařízení by mělo vstoupit v platnost v květnu 2004 (viz dále v textu).

Soudní dvůr rozhoduje ve věcech ochrany soutěže ve dvojím směru. Jednak je odvolacím orgánem vůči rozhodnutím Komise týkajících se porušení článků 81 a 82 Smlouvy nebo povolení výjimky podle čl. 81 odst. 3 Smlouvy. Za druhé působí Soudní dvůr jako orgán vydávající rozhodnutí o právních otázkách na žádost národního soudu některého členského státu podle ustanovení čl. 234 Smlouvy (ex článek 177 Smlouvy).

zpět na začátek

Zadávání veřejných zakázek

Jedním ze základních principů jednotného trhu je, že všechny firmy musejí mít stejnou možnost získat veřejné zakázky, tj. zakázky zadávané veřejnými orgány a subjekty činnými ve vodním a energetickém hospodářství, v dopravě a v telekomunikacích.

Smlouva o založení EHS

Smlouva o ES neobsahuje žádná specifická ustanovení týkající se zadávání veřejných zakázek. Smlouva nicméně upravuje čtyři základní principy, které se aplikují na veřejné zakázky v rámci EU bez ohledu na jejich hodnotu:

  • zákaz jakékoliv diskriminace z důvodu státní příslušnosti (článek 12 Smlouvy); [6]
  • volný pohyb zboží a zákaz jakýchkoliv kvantitativních omezení importu a exportu, jakož i veškerých opatření se stejným účinkem (článek 28 a násl. Smlouvy ) ;[7]
  • svoboda podnikání příslušníků jednoho členského státu na území druhého členského státu (článek 43 a násl. Smlouvy); [8]
  • svoboda poskytování služeb, pokud jde o příslušníky členských států, kteří mají bydliště v některém jiném státě Unie než příjemce služeb (článek 49 a násl. Smlouvy). [9]

Tato ustanovení Smlouvy zavazují zadavatele v členských státech EU udělovat veřejné zakázky na základě objektivních a nediskriminačních kritérií.

zpět na začátek

Základní principy Směrnic v oblasti veřejného zadávání

Ustanovení Smlouvy sice zakazují určité diskriminační praktiky, ale neukládají žádný pozitivní závazek zajišťující transparentnost a volnou soutěž v oblasti veřejných zakázek. Z tohoto důvodu bylo nezbytné přijmout na úrovni EU směrnice, které by harmonizovaly zadávací postupy v jednotlivých členských státech EU, pokud hodnota zadávané zakázky překročí určitou hodnotu.

Směrnice se tedy aplikují pouze na některé veřejné zakázky, zatímco obecné principy Smlouvy budou aplikovány na všechny veřejné kontrakty bez ohledu na jejich hodnotu. Směrnice v oblasti veřejných zakázek lze rozdělit do dvou skupin:

i) směrnice vztahující se na "veřejné orgány", tj. státní, regionální nebo místní úřady a

ii) směrnice vztahující se na sektor veřejných služeb, tj. podniky působící v sektorech vodního hospodářství, energetiky, dopravy a telekomunikací.

Přestože se obě skupiny liší v některých aspektech, mají společné následující principy:

  • Směrnice definují zadavatele a veřejnou zakázku, která je předmětem dané Směrnice.
  • Směrnice vymezují zadávací postupy, které mají být zadavatelem použity:
    • otevřený postup (veřejná soutěž), ve kterém se může účastnit jakákoliv firma;
    • omezené postupy, ve kterých se mohou účastnit pouze firmy vyzvané zadavatelem;
    • vyjednávací postupy, ve kterých zadavatel konzultuje vybrané firmy a sjednává smluvní podmínky s jednou nebo s více těmito firmami.
  • Směrnice obsahují ustanovení o technických požadavcích, přičemž platí pravidlo, že evropské standardy mají přednost před jinými mezinárodními nebo národními technickými předpisy. Zadavatel tedy může aplikovat právně závazné technické normy pouze za předpokladu, že jsou slučitelné s právem ES. Směrnice by se zcela minula účinkem, kdyby zadavatel stanovil technická specifika, kterým mohou vyhovět jen určití (domácí) uchazeči: např. odkazem na národní standard.
  • Směrnice obsahují ustanovení zajišťující transparentnost zadávacích postupů, tj. požadavek na zveřejnění oznámení v Official Journal. Zveřejnění musí splňovat požadavky pokud jde o časové lhůty a musí být vypracováno v souladu s předem stanoveným vzorem. Lze uvést příklady finančních hodnot, od kterých je zveřejnění povinné : zakázky na dodávky jejichž hodnota přesáhne 200 000 EUR, zakázky na stavební práce, jejichž hodnota přesáhne 5 mil. EUR, zakázky na služby, jejichž hodnota přesáhne 200 000 EUR.
  • Směrnice obsahují pravidla o účasti na veřejném zadávání zahrnující objektivní kritéria pro výběr uchazečů a udělení zakázek, která musí být dána předem. Při zadávání veřejných zakázek má zadavatel na výběr mezi dvěma kritérii pro udělení veřejné zakázky : buď na základě ekonomicky nejvýhodnější nabídky nebo nejnižší ceny.
  • Směrnice obsahují závazky pokud jde o zasílání statistických údajů Evropské komisi, což Komisi umožňuje získávat praktické zkušenosti o aplikaci právní úpravy v oblasti veřejných zakázek.

Ve vztahu k výše uvedeným Směrnicím ES je nutné zdůraznit, že jejich cílem není harmonizovat všechna národní pravidla týkající se veřejných zakázek. Účelem Směrnic je koordinovat národní postupy zadávání veřejných zakázek zavedením minimálního souboru společných pravidel pro zakázky, které dosáhnou určité hodnoty.

zpět na začátek

Opravné prostředky v oblasti veřejných zakázek

Otevření trhu veřejných zakázek vyžaduje zavedení záruk transparentnosti a nediskriminace. Za tímto účelem byly přijaty dvě směrnice :

i) Směrnice Rady č. 89/665 o opravných řízeních pro veřejné zakázky na dodávky a provedení prací a

ii) Směrnice Rady č. 92/13 o opravných řízeních v oblasti veřejných služeb.

Směrnice č. 89/665 požaduje, aby rozhodnutí zadavatele, která jsou v rozporu s komunitární a/nebo národní právní úpravou zadávání veřejných zakázek, mohla být předmětem správního a/nebo soudního přezkoumání. Ve všech členských státech musí tato nápravná opatření zahrnovat možnost :

  • přijmout prozatímní opatření;
  • zrušit nezákonné rozhodnutí, jako jsou např. diskriminační technické specifikace;
  • přiznat náhradu škody poškozeným stranám;

Směrnice rovněž obsahuje zvláštní nápravný mechanismus pomocí kterého může Komise, pokud se domnívá, že bylo zcela zřetelně porušeno komunitární právo, zaslat své námitky členskému státu a příslušnému zadavateli a požadovat přijetí nápravných opatření. Členský stát je povinen zaslat vyjádření do 21 dnů. Jestliže nebude Komise s touto odpovědí spokojena, může předložit věc Soudnímu dvoru na základě článku 169 Smlouvy.

Směrnice pro nápravná opatření v oblasti veřejných služeb obsahuje odlišnosti dané komerčním a průmyslovým charakterem zadávajících subjektů. Tyto odlišnosti zahrnují :

  • možnost zadavatelů nechat si přezkoumat své postupy při zadávání veřejných zakázek za účelem získání atestu, který dosvědčuje jejich slučitelnost s komunitárním právem;
  • možnost smírčího řízení.

zpět na začátek

Poznámky:

  1. Článek 12 Amsterdamské smlouvy, která vstoupila v platnost dne 1. května 1999, upravuje přečíslování článků Smlouvy o ES. Na základě Amsterdamské smlouvy je článek 85 nyní článkem 81, článek 86 článkem 82 a článek 90 článkem 86.
  2. Rozhodnutí Soudního dvora ze dne 13. června 1966, spojené případy 56 a 58/64, (1966) ECR 299.
  3. Rozhodnutí Evropské komise ze dne 18. března 1992, Official Journal of the European Communities L 131/32 ze dne 16. května 1992.
  4. Rozhodnutí Soudního dvora v právní věci United Brands v Commission ze dne 14. února 1978 (1978 ECR 207).Na základě nařízení č. 1310/97, které nabylo účinnosti 1. března 1998, má spojení podniků komunitární dimenzi také v případě kde: celkový celosvětový obrat všech zúčastněných podniků je vyšší než 2,5 miliardy EUR; v každém z nejméně tří členských států je celkový obrat všech zúčastněných podniků vyšší než 100 miliónů EUR; v každém z těchto tří členských států je celkový obrat alespoň dvou zúčastněných podniků vyšší jak 25 miliónů EUR a celkový obrat alespoň dvou zúčastněných podniků v rámci Společenství je vyšší než 100 miliónů EUR.
  5. Ex článek 6 Smlouvy.
  6. Ex článek 30 Smlouvy.
  7. Ex článek 52 Smlouvy.
  8. Ex článek 59 Smlouvy.

zpět na začátek

Související dokumenty:

zpět na začátek


Zpět na dokument Hospodářská soutěž ČR a Evropská unie

Tisknout Vaše hodnocení:

Diskuse k článku

+ Nový příspěvek