Rozhodovací procedury v Radě

31. 5. 2009 | Zdroj: BusinessInfo.cz

Součást dokumentu Institucionální uspořádání EU v Lisabonské smlouvě.

Převzato z knihy „Evropská integrace a Česká republika“ vydané nakladatelstvím Grada Publishing v roce 2009.

S postupem evropské integrace, s rozšiřováním jak vějíře aktivit Unie, tak i počtu jejích členů, se stávalo i stává stále obtížnějším dosáhnout u libovolného rozhodnutí shody všech členů Unie. Idylická doba, kdy šest zakládajících členů se mohlo v šedesátých letech 20. století – byť ne automaticky – přece jen dohodnout na převážné většině témat, je nenávratně pryč. Již pouhý fakt, že dnes má Unie 27 členů a že je – mimo jiné – nutno vytvořit podmínky pro další rozšíření, musí každého objektivního pozorovatele dovést k závěru, že Unie může fungovat jen za předpokladu, že se rozšíří oblast témat, o nichž se rozhoduje většinovým hlasováním.

Samozřejmě, pak je nutno řešit dvě témata:

  • pro které oblasti je nutno zachovat požadavek jednomyslnosti a pro které bude uplatněno většinové hlasování;
  • jak definovat většinu hlasů.

Kdy uplatnit jednomyslnost nebo kvalifikovanou většinu?

Výrazným argumentem politiků podporujících jednomyslnost jako jedinou formu rozhodování je respekt k suverenitě členských států. Ani v České republice nejsou ojedinělé kritiky faktu, že se v Unii postupně omezuje prostor pro jednomyslné rozhodování. Není ojedinělý požadavek, aby jednomyslnost byla výlučnou formu hlasování v Radě. Takový požadavek by přirozeně znamenal přeměnu Unie v konfederaci, kde všechno rozhodování je věcí mezivládního jednání a suverenita každého státu je plně respektována.

Představa, že takový proces výrazně ohrožuje svrchovanost státu a že se takto stát výrazně oslabuje, je věčným tématem nacionalistů. Nechceme se pouštět do rozsáhlých úvah na toto téma.

Předkládáme pouze k zamyšlení výrok významného britského sociologa Giddense:

„Silný stát byl ten, který byl dobře připraven na válku. Dnes to musí znamenat něco jiného: Stát dostatečně sebevědomý, aby akceptoval nová omezení své suverenity.“

Každá smlouva od Římské po Niceskou v příslušných článcích stanovila, zda se příslušné záležitosti rozhodují v Radě jednomyslně, nebo kvalifikovanou většinou. Postupně se rozšiřoval okruh případů, kdy je stanoveno hlasování kvalifikovanou většinou. Výsledek je takový, že v současném období se podle ustanovení Smlouvy požaduje kvalifikovaná většina zhruba v 80 % případů.

Lisabonská smlouva však přichází v článku 16, odst. 3, se zdánlivě pronikavou změnou. Praví se v ní totiž, že pokud některý článek nestanoví jinak, přijímá Rada rozhodnutí kvalifikovanou většinou. Tento způsob se tedy stává pravidlem, jednomyslnost výjimkou.

I to je tématem zásadní kritiky ze strany i českých euroskeptiků. Podívejme se však na věc blíže. Podle analytiků, kteří podrobně srovnávali Niceskou a Lisabonskou smlouvu, dochází ke změně – k přechodu od jednomyslnosti ke kvalifikované většině – v 21 případu. To určitě není výrazný posun, bereme-li v úvahu, že Smlouva obsahuje několik stovek článků a že řada z nich má navíc jednotlivé číslované odstavce.

Nelze tedy říci, že by došlo v porovnání s Niceskou smlouvou (která byla bez výhrad ratifikována českým parlamentem a podepsána prezidentem) k tak výrazné změně v postavení České republiky v Evropské unii, aby bylo nutné požádat Ústavní soud o vyjádření, zda Lisabonská smlouva neporušuje českou ústavu. Znovu zdůrazňujeme, že v tomto smyslu nepřináší Lisabonská smlouva žádné převratné změny. Pokud byly závažné pochybnosti v tomto směru, měli se parlament a prezident obrátit na Ústavní soud s touto otázkou dříve, než odejel prezident podepisovat smlouvu o připojení České republiky k Evropské unii a než parlament tuto smlouvu ratifikoval.

V zásadních otázkách má však být i nadále zachována jednomyslnost:

  • Daně.
  • Harmonizace v oblasti sociálního zabezpečení a sociální ochrany.
  • Určitá ustanovení v oblasti justice a vnitra (evropský žalobce, zákon o rodině, operativní spolupráce policie atd.).
  • Doložka flexibility, tedy možnost přijmout vhodná opatření, i když k tomu neposkytuje Ústava nezbytné pravomoci.
  • Společná zahraniční a bezpečnostní politika s výjimkou přesně definovaných případů.
  • Společná zahraniční spolupráce a obranná politika – s výjimkou případů, kdy se zakládá trvalá strukturovaná spolupráce.
  • Rozpočet EU (vlstní zdroje, víceletý finanční rámec).
  • Občanství (další nová práva občanů, opatření proti dikriminaci).
  • Některé institucionální záležitosti (systém volby a počet členů Evropského parlamentu, složení Výboru regionů a Evropský hospodářský a sociální výbor (EHSV), jazykový režim, revize Ústavy atd.

zpět na začátek

Kvalifikovaná většina

Zásadním – a v podstatě neřešitelným – problémem hlasování kvalifikovanou většinou je zejména v podmínkách EU „spravedlnost a rovnost“ pro malé i velké státy. Dnešní evropská sedmadvacítka totiž představuje pospolitost států, jejichž velikost (měřeno počtem obyvatel) je neuvěřitelně rozdílná. Je to zřejmé z tabulky, k níž se ještě vrátíme i v jiných souvislostech.

Váha hlasu členského státu v Radě podle počtu obyvatel (Lisabonská smlouva) a přiděleného počtu hlasů (v době přípravy knihy platná Niceská smlouva)
 Lisabonská smlouvaSmlouva z Nice
Členský státPočet obyvatel v mil.Procento obyvatel EUPočet vážených hlasůProcento celkového počtu
1. Německo82,416,7298,3
2. Francie62,912,8298,3
3. Velké Británie60,412,3298,3
4. Itálie58,811,9298,3
5. Španělsko43,88,9277,8
6. Polsko38,27,7277,8
7. Rumunsko21,64,3144,1
8. Nizozemsko16,33,3133,8
9. Řecko11,12,3123,5
10. Portugalsko10,62,1123,5
11. Belgie10,52,1123,5
12. Česká republika10,32,1123,5
13. Maďarsko10,12,0123,5
14. Švédsko (m)9,01,8102,9
15. Rakousko8,31,7102,9
16. Bulharsko7,71,6102,9
17. Dánsko5,41,172,0
18. Slovensko5,41,172,0
19. Finsko5,31,172,0
20. Irsko4,20,972,0
21. Litva3,40,772,0
22. Lotyšsko2,30,541,2
23. Slovinsko2,00,441,2
24. Estonsko1,30,341,2
25. Kypr0,80,241,2
26. Lucembursko0,50,141,2
27. Malta0,40,0830,9
Celkem493,0cca 100345cca 100

V tabulce jsou členské státy seřazeny sestupně podle počtu obyvatel. Poměr mezi nejlidnatějším (Německo) a nejmenším státem Unie (Malta) je neuvěřitelných 206 : 1. Průměrná velikost členského státu je 18, 2 mil. obyvatel a typickým představitelem členského státu o průměrné velikosti jsou tedy Rumunsko a Nizozemsko, které jsou na sedmém, resp. osmém místě, avšak medián (střední hodnota), tedy lidnatost toho členského státu, který je v tomto pořadí podle velikosti právě ve středu (polovina států je větších a polovina je menších) je pouze 9 milionů. Tímto mediánem je Švédsko, čtrnácté v pořadí mezi 27 státy. Srovnání všech těchto hodnot, kdy medián představuje pouze polovinu aritmetického průměru, a poměr mezi krajními hodnotami 206 : 1 naznačuje krajně nerovnoměrné složení Unie co do velikosti členských států.

Pokud by se při hlasování vycházelo doslova z výroku, že Evropská unie je společenstvím občanů, pak by hlas malých států zcela zaniknul, protože lidnaté státy by diktovaly svoji vůli. To bylo zřejmé již od počátku fungování Společenství, později Unie, a tak jednotlivým členům byla přiznána váha určitého počtu hlasů, jež přihlížela k počtu obyvatel, ale celá stupnice byla a je degresivní. Tento systém vydržel až do současnosti a podle Lisabonské smlouvy by měl přetrvat – jako přechodné opatření – až do roku 2014. Kvalifikovaná většina pak byla v tomto systému vždy definována jako zhruba 70 % těchto vážených hlasů, což navíc má znemožnit „diktát velkých vůči malým“. Viz následující šedý box.

Zajímavá je skutečnost, že v době, kdy měla Unie 12, a později 15 členů, postačovalo pouze oněch 70 % vážených hlasů. Po rozšíření v roce 2004, a dále 2007, nebývale narostl počet právě oněch malých členů. Osm z dvanácti nových členů má počet obyvatel menší, nežli je medián. I tento fakt zřejmě přivedl autory Niceské smlouvy k rozhodnutí doplnit kritérium 70 % vážených hlasů ještě polovinou členů Rady.

Dokumenty, které projednává Rada, mají dva zdroje: Evropskou komisi a další evropské instituce (například Evropský systém centrálních bank, ale i vládu členského státu). Návrh Evropské komise, nežli o něm začne jednat Rada, projde již celou řadou předběžných jednání a konzultací, takže lze předpokládat, že zástupci členských států měli již možnost své náměty uplatnit. Tak tomu ale nemusí být v případě ostatních. Proto definice kvalifikované většiny vždy byla a bude i podle návrhu Lisabonské smlouvy přísnější – včetně vyššího podílu členů Rady, kteří s návrhem souhlasí.

Dohoda o váze hlasu jednotlivých členů Rady je přirozeně výsledkem velice obtížných jednání a diplomatických obchodů „něco za něco“. Co do počtu obyvatel mají výrazné postavení Německo, Francie, Itálie a Velká Británie. Při jednání o nových vahách v Niceské smlouvě se opět otevřela otázka váhy německého hlasu; má daleko více obyvatel než ostatní tři uvedené státy. Po tvrdých jednáních, kdy zbylé tři státy velmi žárlivě usilovaly o to, aby váha hlasu všech členů „silné čtyřky“ byla zachována, bylo toho dosaženo. Německý souhlas byl pak vykoupen zvýšením počtu německých poslanců v Evropském parlamentu, kde do té doby pro tyto čtyři velké státy rovněž platila rovnost počtu parlamentních mandátů.

zpět na začátek

Definice kvalifikované většiny v radě podle jednotlivých smluv

Maastrichstská smlouva (12 členů)

  • 54 hlasů (ze 76) pro přijetí návrhu od Komise
  • 54 hlasů od nejméně 8 členů v ostatních případech

Amsterdamská smlouva (15 členů)

  • 62 hlasů (z 82) pro přijetí návrhu Komise
  • 62 hlasů od nejméně 10 členů v ostatních případech

Niceská smlouva (15 členů)

  • 170 hlasů (z 237) od nejméně poloviny členů pro přijetí návrhu Komise.
  • 170 hlasů od nejméně dvou třetin členů v ostatních případech.
  • Člen může požádat o ověření, zda tato kvalifikovaná většina zahrnuje nejméně 62 % všech obyvatel. Pokud tato podmínka nebyla splněna, rozhodnutí nebylo přijato.

Niceská smlouva (27 členů)

  • 255 hlasů(ze 345) od většiny členů pro přijetí návrhu Komise.
  • 255 hlasů od nejméně dvou třetin členů v ostatních případech.
  • Možnost požádat o ověření (klauzule 62 % obyvatelstva).

Návrh ústavy od Konventu (měla platit od 1. 11. 2009)

  • Většina členů reprezentujících nejméně tři pětiny obyvatel pro přijetí návrhu Komise.
  • Dvě třetiny členů reprezentujících tři pětiny obyvatel v ostatních případech.

Návrh ústavy schválený mezivládní konferencí v Bruselu v červnu 2004, (měla platit od 1. 11. 2009, neprošla však ve francouzském a nizozemském referendu).

  • Nejméně 55 % členů, nejméně ale 15, představujících nejméně 65 % obyvatel pro přijetí návrhu Komise.
  • Nejméně 72 % členů zastupujících nejméně 65 % obyvatel v ostatních případech.
  • Blokující menšina: nejméně 4 členové, jejichž nesouhlas znamená, že kvalifikované většiny nebylo dosaženo.

Lisabonská smlouva podepsaná v prosinci 2007.
Do 31. 10. 2014 platí definice podle smlouvy z NIce.

Od 1. 11. 2014:

  • Nejméně 55 % členů Rady, tvořených nejméně patnácti z nich a zastupujících členské státy, které představují nejméně 65 % obyvatelstva Unie. Blokační menšinu musí tvořit nejméně 4 členové Rady, jinak se kvalifikovaná většina považuje za dosaženou.
  • Pokud nejde o návrh Komise, nejméně 72 % členů Rady zastupujících státy a nejméně 65 % obyvatel.
  • Blokující menšina: nejméně 4 členové, jejichž nesouhlas znamená, že kvalifikované většiny nebylo dosaženo.

Přechodně do 31. 10. 2014:

  • 255 vážených hlasů od většiny členů u návrhu Komise.
  • 255 vážených hlasů od dvou třetin členů Rady v ostatních případech.
  • Člen Rady může požádat o ověření, zda tato kvalifikovaná většina zastupuje alespoň 62 % celkového počtu obyvatel.

Specifikace pro období 1. 11. 2014 – 31. 3. 2017:

  • Člen Rady může požádat, aby se hlasovalo podle principu vážených hlasů.

Různorodost specifických zájmů vede samozřejmě ke vzniku různých koalic. Váha hlasu různých kombinací je tématem politologických studií – například váha hlasu středomořských států se porovnává s vahou severských členů, váha hlasu chudých států s bohatými atd.

Jestliže při požadavku jednomyslnosti má každý člen Rady možnost uplatnit právo veta a tím zabránit přijetí návrhu, plní obdobnou úlohu při hlasování kvalifikovanou většinou takzvaná „blokující menšina“, tedy koalice členů, jejichž hlasy mohou znemožnit přijetí návrhu.

Pokud se hlasuje váženými hlasy podle ustanovení Niceské smlouvy, může zablokovat přijetí návrhu 91 hlas. Zajímá-li nás možnost nejmenších členů zablokovat hlasování, pak členové počínaje Švédskem a konče Maltou (podle sestupného pořadí v tabulce 3 disponují 81 hlasem. Stačí tedy, aby se k nim přidal jeden libovolný další člen (protože každý v pořadí před Švédskem disponuje nejméně dvanácti hlasy) a návrh je zablokován. Není zřejmě náhodou, že by šlo zároveň o nadpoloviční počet členů.

Největší státy mohou pochopitelně blokovat daleko snáze. Spočítáme-li hlasy v tabulce 3 sestupně od nejsilnějšího Německa, pak pro blokaci postačí, aby se ke třem nejsilnějším státům (každý má 29 hlasů, tedy dohromady 87) přidalo třeba jen Lucembursko se čtyřmi hlasy.

Explicitní definici blokující menšiny přináší Lisabonská smlouva pro období po roce 2014, kdy vážené hlasy budou nahrazeny kritériem počet obyvatel. Blokující menšina se musí skládat nejméně ze čtyř členů.
Proč tomu tak je? Vezmeme-li opět jen tři největší členy, Německo, Francii a Velkou Británii, pak jejich podíl na obyvatelstvu Unie činí zhruba 42 %. Pokud by ale pro usnesení hlasovalo potřebných nejméně 55 % členů (nebo pro návrh nepocházející od Komise 67 %), a pouze uvedení tři členové byli proti, pak by bylo usnesení přijato navzdory tomu, že nemá podporu potřebných 65 % obyvatel. Jak je vidět, je koncepce blokující menšiny při hlasování podle obyvatel stejná jako při systému vážených hlasů podle smlouvy z Nice... V každém případě mohou blokovat přijetí usnesení nejméně čtyři členové Rady.

zpět na začátek

Jak se změní váha českého a polského hlasu?

Přechod od systému vážených hlasů k hlasování podle obyvatelstva je podle mého názoru nezbytný i v souvislosti s dalším rozšiřováním. Přijetím každého nového člena se znovu otevírá otázka, jak stanovit váhu jeho hlasu; to se dá ještě řešit porovnáním s vahou hlasu členů s obdobným počtem obyvatel. Vyvstává ale také otázka, zda dosavadní členové se smíří s dnešním počtem svých hlasů, protože to povede k poklesu jejich procentní váhy v celkovém počtu hlasů. Každé rozšíření si tedy může vynutit nové diskuse o revizi Smlouvy se všemi známými komplikacemi. Určitá stabilita základních pravidel, podle nichž Unie žije – a to je posláním Smlouvy – je tak více méně podmíněna stabilitou pravidel o hlasování v Radě; přechod k hlasování podle obyvatelstva by to umožnil.

Jednání mezivládní konference o přípravě Lisabonské smlouvy narazilo na tuhý odpor zejména Polska právě u tématu nové definice kvalifikované většiny. Jak vyplývá z tabulky 3, disponuje podle Niceské smlouvy stejně tak jako Španělsko 27 hlasy. Čtyři velké státy mají každý 29 hlasů. Rozdíl mezi vahami polského hlasu a hlasu čtyř velkých členů je ="ext" href="http://www.grada.cz/evropska-integrace-a-ceska-republika_5627/kniha/katalog/listovani-google/">„Evropská integrace a Česká republika“ vydané nakladatelstvím Grada Publishing.
Autor: Antonín Peltrám a kolektiv.

zpět na začátek

Tisknout Vaše hodnocení:

Diskuse k článku

+ Nový příspěvek