Rozpočtový dozor, strategie tlumení fiskálních impulsů

11. 8. 2009 | Zdroj: EU Office ČS, a. s.

Pokračování dokumentu "Fiskální pozice EU a jejích jednotlivých členských zemí pod vlivem krize", který pojednává o aktuálním vývoji fiskální situace EU ovlivněné ekonomickou krizí a přináší komparaci jednotlivých členských států EU s ohledem na využití fiskálního stimulu i stav a výhled základních ukazatelů veřejných financí.

Očekávané prudké zhoršení fiskálních ukazatelů a nárůst podílů veřejných výdajů k HDP – navíc pak tlaky na veřejné finance mnoha členských států EU z titulu rostoucího objemu výdajů plynoucího z důvodu stárnutí populace – bude vyžadovat obtížnou volbu s ohledem na zajištění dlouhodobé udržitelnosti.

SGP obsahuje v současné době dostatečnou flexibilitu (z hlediska stabilizační funkce snad až nadměrnou) k vypořádání se s bezprecedentními výzvami krize. Zejména v případě otevření procedury nadměrného deficitu (EDP) při překročení 3 % stropu hladiny deficitu existuje ve všech – s výjimkou výjimečných případů – požadavek, že termín pro nápravu nadměrných deficitů bere v úvahu relevantní faktory v příslušné ekonomice. Zejména v existujících a nově otevřených EDP procedurách bere způsob fiskálního přizpůsobení doporučený členským státům v úvahu jejich rozdílný prostor pro fiskální manévrování.

Nové doporučení bylo například poskytnuto Velké Británii, která již vstoupila do procedury EDP; důvodem je prudké zhoršení britských veřejných financí. V letošním prvním pololetí byly nově otevřeny procedury EDP pro Francii, Řecko, Irsko a Španělsko, přičemž další země následovaly. Termíny pro korekci nadměrných deficitů se pohybují od roku 2010 do roku 2013. S ohledem na rychlé a prudké zhoršení veřejných financí v roce 2009 v řadě dalších zemí, včetně především Lotyšska, Malty, Polska či Rumunska, je otevření dalších procedur EDP očekáváno ve druhé polovině roku 2009.

Jestliže země s dostatečným fiskálním prostorem si mohou dovolit realizovat opatření na podporu ekonomiky, kredibilní strategie k pozvolnému tlumení fiskálních impulsů ( = strategie výstupu) je podmínkou účinnosti této podpory. Absence „cestovní mapy“ budoucího směru těchto politik může prohloubit nejistotu a averzi k riziku a tím krizi prodloužit. Většina členských států EU již zahrnula v rámci svých Stabilizačních a konvergenčních programů určitá strukturální zlepšení svých rozpočtových pozic v roce 2010 a další omezení fiskálního stimulu od roku 2011.

Nicméně konsolidační plány v rámci SGP se ukazují být postaveny na spíše optimistických předpokladech, jež jsou spojeny s rizikem další mezery mezi úmysly a skutečností, kterých jsme byli svědky i za mnohem příznivějších okolností.

Vedle evropského fiskálního rámce mohou kredibilní a transparentní závazky vůči fiskálnímu přizpůsobování zajistit i národní fiskální rámce. Minulost v tomto ohledu přináší užitečnou inspiraci. Národní fiskální pravidla a střednědobé rozpočtové rámce mohou zajistit kredibilitu, transparentnost a střednědobou orientaci na výkon fiskální politiky v časech, kdy je zapotřebí činit složité volby a rozhodnutí.

Fiskální instituce navíc mohou sehrát užitečnou úlohu při monitorování a poradenství týkající se fiskálních plánů a zajištění základních makroekonomických předpokladů pro přípravu ročních rozpočtů. Tedy strategie výstupu by měla silně těžit ze závazků zlepšit a/nebo udržet existující fiskální pravidla a střednědobé rámce. Příklady zemí, kde fiskální rámec nabízí podstatný prostor pro zlepšení, jsou například Maďarsko, Lotyšsko či Rumunsko, které obdržely asistenci ve prospěch politiky jejich platebních bilancí od EU a dalších mezinárodních entit a které usilují o posílení svých fiskálních rámců a kontrolu nad nimi s podporou Evropské komise a Mezinárodního měnového fondu jako součásti jejich přizpůsobovacích procesů.

Pokud se zaměříme na blízkou budoucnost, členské státy potvrdily význam fiskálních rámců a schopnosti je účinně řídit a jsou zavázány rozvinout své úsilí o reportování o nich jako příspěvek ke zlepšení rozpočtové kontroly a strategie výstupu.

Přehled rámců fiskálního managementu mezi členskými státy EU potvrzuje jejich rostoucí význam a současně identifikuje zbývající problémy a úskalí. V nedávném období zejména některé nové členské státy zavedly fiskální pravidla a ostatní státy jsou ve fázi plánování dalších revizí a posílení jejich pravidel především ve světle zkušeností z krize. Současná slabost fiskálních pravidel se většinou vztahuje k jejich dodržování a monitorovacím mechanismům, stejně jako mediálnímu zveřejnění, srozumitelnosti a kompetenci, jež by měly představovat jakýsi neformální vynucovaní nástroj (vůči těm, kdož se chovají v rozporu s principy, na nichž jsou tato pravidla postavena).

zpět na začátek

Vedle toho například příjmová pravidla, která „před-definovávají“, jak jsou využívány nadměrné příjmy, ještě nejsou zcela rozšířena. Jejich použití může pomoci zejména v předkrizových „dobrých“ časech udržet utrácení nadměrných příjmů na uzdě a tím zlepšovat fiskální pozice. Silný fiskální management (fiscal governance) je jednou z cest ke zlepšení kvality veřejných financí, která získala na urgentnosti v momentě, kdy se veřejné finance členských států EU dostaly pod bezprecedentní tlak.

To rovněž zahrnuje efektivnější výběr a využívání vzácných veřejných zdrojů; s pohledem nejenom na vytváření dodatečného fiskálního prostoru, ale rovněž k podpoře potenciálu dlouhodobého hospodářského růstu a zajištění jeho udržitelnosti. Například řada iniciativ členských států EU v rámci EERP, včetně zvýšených či „zelených“ investic, jdou tímto směrem, zatímco regionální politiky zajišťují nástroj pro efektivnější cílení zdrojů na investice.

Za klíčové slabiny procesu rozpočtové kontroly napříč EU lze patrně identifikovat následující. Za prvé, některé členské státy nedostatečně využily „dobrého“ předkrizového období ke zlepšení stavu svých veřejných financí; to by jim umožnilo vstoupit do fáze krize z mnohem příznivějších startovacích pozic. Zejména pak nárůst příjmů během období zvýšení cen aktiv je často nesprávně vykládán jako projev trvalého zlepšení základní rozpočtové pozice.

Vytvoření dostatečné bezpečnostní rezervy pro vypořádání nárůstu dluhu během fází vzestupu může dále napomoci vyhnout se další akceleraci ekonomického růstu a zajistit naopak větší pružnost pro fázi poklesu. Země s omezeným fiskálním prostorem – tedy vysokým veřejným dluhem, vysokým podílem neúčelně alokovaných výdajů a potenciálně značnými propady daňových příjmů v období hospodářského poklesu, společně s rezervami v oblasti konkurenceschopnosti ekonomiky, které ohrožují střednědobé a dlouhodobé růstové vyhlídky a perspektivy – vyžadují závazek ke zvláště obezřetné fiskální politice v období ekonomického rozmachu; tím se vyhnou nepříznivým reakcím finančních trhů a tlakům na fiskální stabilizační instrumentarium během ekonomického útlumu, jež by se mohly prohloubit do podoby hlubokých recesí.

Za druhé, minulé rozpočtové kontroly nebyly dostatečně důsledné v pojetí fiskální politiky umožnily vytvářet vnitřní i vnější nerovnováhy. Širší kontrola založená na rozsáhlejší sadě indikátorů by měla zajistit užitečnou signální pomůcku ve prospěch kapacity zemí a jejich naplňování finančních závazků. Široká definice fiskálního prostoru, pokrývající rozsáhlejší sadu proměnných, by usnadnila včasnou indikaci rizika rozpočtových tlaků a současně schopnost řídit proticyklickou fiskální politiku v momentě, kdy se příznivé ekonomické podmínky prudce zvrátí.

Vedle obvyklých indikátorů vládního dluhu a deficitu by specifická pozornost měla být věnována vnějším i vnitřním nerovnováhám, včetně závazkům vztaženým k úvěrům soukromého sektoru, závazkům v zahraničních měnách a vývoji běžného účtu platebních bilancí jednotlivých zemí. Pravidelná analýza konkurenceschopnosti a její udržitelnosti v čase by rovněž mohla být v tomto ohledu užitečná.

Za třetí, většina odchylek od fiskálních plánů jednotlivých členských států EU byla v minulosti způsobena překročením výdajů. Tedy rozpočtové kontroly by měly věnovat více pozornosti vývoji výdajové strany a členské státy EU by tento pohled měly zabudovat v rámci svých zesílených fiskálních rámců.

Ekonomická situace a výhled zůstávají nejisté a svět čelí nejhorší krizi od 2. světové války. Úvodní šoky plynoucí z vývoje finančních trhů byly následovány a rozšířeny negativními vzájemnými vazbami a závislostmi mezi reálnou ekonomikou a finančními trhy. Navíc dědictví akumulovaných nerovnováh ve světové ekonomice mohou vést k bolestným přizpůsobovacím procesům a tedy dalšímu prodloužení období slabosti ekonomických aktivit. Jarní odhad Evropské komise předpokládá reálný meziroční pokles HDP pro rok 2009 pro EU i eurozónu shodně na úrovni 4,0 %.

Pokles ekonomické aktivity je společným jmenovatelem široce rozšířeným napříč drtivou většinou členských zemí EU, nicméně velmi podstatné rozdíly mezi nimi jsou stejně tak patrné jak v hloubce poklesu, tak i v časovém průběhu ekonomické redukce. Některé ekonomiky v EU jsou předmětem zřetelného a/nebo vlekoucího se poklesu, závisejícího na jejich vystavení se finanční krizi a globálnímu cyklu především v oblasti zpracovatelského průmyslu, domácích a vnějších nerovnováhách, včetně podstatných korekcí na trhu bydlení, či dalších specifických faktorech, projevujících se v té které zemi.

Od druhé poloviny roku 2008 do poloviny roku 2010 by unijní HDP měl klesat v sedmi na sebe navazujících čtvrtletích po sobě a pouze velice pozvolna se poté vydat směrem k oživení. Zatímco ekonomice EU je nyní predikován návrat k pozitivním růstovým mírám na čtvrtletní bázi počínaje třetím čtvrtletím roku 2010, pro celý rok 2010 je růst HDP predikován stále mírně negativně (–0,1 % meziročně).

Výhled nicméně zůstává mimořádně nejistý a rizika oběma směry jsou v zásadě vyrovnána. Ekonomický pokles je stále více patrný na trhu práce. Od své rekordně nízké průměrné hodnoty 6,7 % na počátku roku 2008 míra nezaměstnanosti v EU prudce vzrůstá a v polovině roku 2009 atakuje hranici 9 %; riziko jejího dalšího nárůstu, kulminujícího až více než 10 % průměrnými hodnotami na konci roku 2010, se tak zdá být více než reálné. Zvrácení tohoto trendu bude představovat hlavní výzvu hospodářské politiky Unie; zhoršující se výhled nezaměstnanosti pochopitelně velmi negativně ovlivňuje i veřejné finance.

Převzato z Měsíčníku EU aktualit vydávaném EU Office České spořitelny, a. s.

zpět na začátek

Tisknout Vaše hodnocení:

Diskuse k článku

+ Nový příspěvek