Zahraniční zkušenosti v oblasti Partnerství veřejného a soukromého sektoru

28. 6. 2004 | Zdroj: Ministerstvo financí (MF)

Public-Private-Partnerships (PPPs) neboli partnerství veřejného a soukromého sektoru v oblasti veřejné infrastruktury a veřejných služeb je označení rozšířené prakticky ve všech vyspělých zemích pro soubor metod spolupráce v nichž soukromá entita zajišťuje poskytování veřejné služby nebo dodávku veřejného statku. Může se jednat jak o placené převzetí provozování stávajících aktiv tak i o financování a budování nové infrastruktury.

Celosvětově proces programového zapojování soukromého sektoru do poskytování veřejných služeb překročil rámec pokusů až ke konci osmdesátých let minulého století. První zemí, kde se tento přístup začal ve větším měřítku uplatňovat a které získaly zkušenosti v této oblasti, byla Velká Británie.

V posledním desetiletí se role soukromého sektoru ve financování a provozování infrastruktury výrazně rozšířila. Projekty PPP se osvědčily v Irsku, Nizozemí, Portugalsku, Španělsku, Francii, USA, Kanadě, Japonsku a Austrálii, ale i v řadě rozvíjejících se zemí, mezi kterými bylo pionýrem Chile a Jihoafrická republika.

Studium zkušeností z PPP programů v jednotlivých zemích a sektorech umožňuje získat určité know-how a vyvarovat se opakování chyb a přístupů, které se neosvědčily. Při vyhodnocování projektů a to jak na národní tak i na mezinárodní úrovni je potřeba oprostit se od konkrétních problémů nebo úspěchů individuálních projektů a zaměřit se na obecné rysy, které činí z PPP žádoucí metodou provozování veřejných aktiv resp. poskytování veřejných statků.

Pouhý fakt zapojení soukromého sektoru není sám o sobě zárukou efektivity. Delegování funkcí veřejných institucí má smysl tehdy, jestliže je soukromý partner-protistrana motivován stanovenými podmínkami k výkonům, které by v rámci fungování institucí veřejného sektoru byly obtížně dosažitelné. Úspory a dosažené výnosy se potom musí dělit mezi obě smluvní strany.

Klíčové je proto v celém procesu vyvolání maximální konkurenční soutěže mezi zájemci o roli poskytovatele služeb, aby se co nejvíce odhalily možnosti potenciálních partnerů ze soukromého sektoru. Jednou částí tohoto požadavku je transparentnost poptávky prostřednictvím tendrů a otevřených výběrových řízení. Neméně důležité je kvalifikované řízení celého procesu prostřednictvím stanovených smluvních podmínek a jejich následné kontroly.

Nejvíce zkušeností s projekty PPP má dnes nepochybně Velká Británie. Od roku 1993 bylo v Británii a Walesu podepsáno přes 440 PPP projektů, z nichž více než 200 je dnes funkční a zajišťuje veřejné služby ve vysoké kvalitě.

Formálně byl program spolupráce mezi soukromým a veřejným sektorem v oblasti infrastruktury vyhlášen v roce 1992 pod názvem PFI (Private Finance Iniciative). Faktem ovšem je, že už od osmdesátých let pracovalo britské ministerstvo financí na metodických pokynech a pravidlech, které měly umožnit soukromé financování veřejných projektů. Jedním z prvních a současně nejvíce sledovaných projektů byl Eurotunel, práce na kterém byla zahájena v roce 1985. Následně v letech 1987 a 1990 udělila britská vláda i další dopravní koncese (Darford, Second Severn Crossings).

Samotné vyhlášení projektu PFI konzervativní vládou výraznější pokrok v uskutečňování projektů spolupráce mezi soukromým a veřejným sektorem nepřineslo. V roce 1997 Batesova zpráva navrhla konkrétní a zásadní změny, včetně požadavku centralizované podpory pro jednotlivá ministerstva v těchto projektech. Byl vytvořen pracovní tým PFI, složený ze zkušených investičních bankéřů, z právníků zaměřených na projektové financování a ekonomů. Tato pracovní skupina dostala mandát podílet se bezprostředně na práci nad jednotlivými projekty, společně se sektorovými ministerstvy. Úkolem pracovní skupiny bylo mj. také ocenit komerční životaschopnost jednotlivých projektů ještě před tím, než byla vyhlášena veřejná zakázka.

Zřízení pracovní skupiny znamenalo novou etapu v této oblasti. Převážná většina z projektů v celkovém objemu cca 30 miliard liber, které byly podepsány v rámci vládního projektu PFI, byla připravena touto pracovní skupinou. Pracovní skupina také vypracovala směrnice pro standardizaci smluv, které sehrály významnou úlohu při omezení časové a finanční náročnosti při negociaci smluv se soukromými partnery. Pracovní skupina, která byla od počátku své existence vnímána jako dočasná, byla v roce 2000 nahrazena dvěma novými institucemi. Jedná se o OGC (Office of Government Commerce) a PUK (Partnerships UK).

OGC je zodpovědná za politiku státních zakázek a je součástí Ministerstva financí. PUK je akciovou společností, kde má veřejný sektor sice minoritu ale významnou kontrolní úlohu vyplívající ze statutu společnosti a také jasně definované zadání, které spočívá ve výhradně veřejné misi PUK. Majoritu mají soukromé firmy, které upsaly akcie emitované v roce 2001. Úkolem PUK je identifikovat a připravit nové projekty v oblasti komerční spolupráce mezi soukromou a veřejnou sférou. Model řízení PUK je vytvořen tak, aby disciplína soukromé firmy byla spojena s prací na uskutečňování úkolů veřejného sektoru. Většina členů představenstva je ze soukromého sektoru, veřejný sektor je v představenstvu zastoupen dvěma členy, kteří jsou jmenováni Ministerstvem financí a nemají ve firmě výkonné pozice. Obecný zájem je současně představován Řídícím výborem, složeným ze zástupců veřejného sektoru.

PUK je stejně jako dříve pracovní skupina institutem, který pracuje pro Ministerstvo financí, odvětvová ministerstva i OGC v oblasti rozvoje politiky PPP. Finanční cíle PUK jsou stanoveny tak, aby byla zajištěna tržně odpovídající návratnost původní investice akcionářů, ale s prioritou zajištění veřejně politické mise v oblasti PPP. PUK se podílí na vyhodnocování projektů a na jejich zaváděním. Pomáhá také s řešením problémů u projektů, které se dostaly do nesnází. Spolupracuje i s místními orgány.

PUK dnes pracuje na 250 projektech, které jsou připravovány v horizontu příštích tři až pěti let. Jednotlivé sektory zahrnují nemocnice, silnice, mosty, tunely, železnici, čištění odpadních vod, věznice, vojenská výcviková střediska, ubytování pro veřejný sektor, provozování škol. V každém roce se uzavře kolem 30 až 40 kontraktů. Mezi nejsledovanější projekty v současné době patří projekt rekonstrukce londýnského metra.

Zkušenosti Velké Británie v oblasti PPP ovlivnily Irsko. Vzhledem k historické a jazykové blízkosti těchto zemí docházelo i k přenosu určitých institucionálních modelů. Zajímavé však je, že na rozdíl od Velké Británie, kde byl kladen důraz především na projektovou stránku PPP a zkoumání komerční životnosti projektů se Irsko zaměřilo od počátku i na fiskální dopady PPP a jejich správnou evidenci.

V Irsku je za projekty PPP zodpovědná určená jednotka, která je přímou organizační součástí Ministerstva financí (Central PPP Unit). Činnost tohoto útvaru v oblasti vedení a koordinace je doplňována příslušnými veřejnými úřady (sektorovými ministerstvy, Úřadem veřejných prací, místními úřady nebo jinými relevantními institucemi). Řízení ze strany Ministerstva financí má za cíl dosáhnout jednotného a koordinovaného přístupu a zároveň umožnit obchodní iniciativu soukromého sektoru. Ministerstvo financí také zabezpečuje, aby provádění všech projektů PPP bylo v souladu s jím vydaným předpisy a směrnicemi, kterými jsou „Rámec pro PPP v Irsku“ a „Průvodce nejlepšími praktikami“. Jak již bylo uvedeno, Ministerstvo financí také bdí nad tím, aby budoucí závazky z PPP byly v souladu s možnostmi veřejných rozpočtů a celkovou rozpočtovou stabilitou.

Pilotní, již zahájené projekty PPP v Irsku, zahrnují most West-link na dálnici D50 západně od Dublinu, provozování dráhy Luas Line v Dubinu, projekt výroby energie z odpadků v Dublinu, vybudování dvou sídlišť sociálně dostupného bydlení, dále dopravní projekt N4 Kilcock-Kinnegad na hlavní spojnici mezi východem a západem země a také stavbu první z pěti plánovaných školních zařízení.

Nizozemí je považováno společně s Velkou Británií, a Irskem za zemi, která je v čele rozvoje PPP projektů v Evropě. Rozvoj PPP je na pořadu politických priorit už několik let, první výsledky se dostavily až po roce 2001. Existuje proto určitá frustrace z pomalého rozvoje těchto projektů. Nová středově pravicová vláda potvrdila PPP jako jednu z vládních priorit ve zprávě „Hodnocení PPP“, kde uvádí, že PPP umožňuje přenést poskytování veřejných služeb na soukromý sektor a dosáhnout dobrého poměru návratnosti z investovaných zdrojů.

Útvar zabývající se PPP (Kenniscentrum) je součástí Ministerstva financí a má podobnou roli jako měla pracovní skupina PPP v Británii. Kapacita tohoto útvaru se nyní zvyšuje a všechna ministerstva v Nizozemí mají nyní povinnost zvýšit v následujících letech počet projektů. Meziministerská řídící skupina koordinuje plánované projekty a na konci roku je prezentuje parlamentu. Současně byly jako pomocné opatření vyčleněny zdroje pro PPP, ze kterých může být zafinancováno až 50% z nákladů na financování PPP v rané fázi. V letech 200/2001 tak bylo podpořeno 19 projektů celkovou částkou 23 mil. Euro.

Projekty PPP nyní úspěšně pracují v dopravním sektoru a nyní jsou přenášeny i do školství, zdravotnictví, oblasti umístění a stavění budov pro veřejnou správu. Typický pro Nizozemí je kontrakt typu BBFM (navrhni, postav, financuj, provozuj) financovaný externě prostřednictvím speciálně vytvořených společností.

Vlajkovou lodí PPP v Nizozemí je kontrakt na dodávku a údržbu tratě a signalizace vysokorychlostní železnice mezi Belgií a Amsterdamem, na který navazuje i koncese provozovat tuto trať udělená konsorciu vedenému společnostmi KLM a Dutch Railways.

Aktivní v oblasti PPP je Portugalsko a to zejména co se týče budování silniční infrastruktury. Portugalsko přistoupilo k zavádění PPP decentralizovaně a nemělo v počátku žádný zvláštní institucionální mechanismus, který by tyto projekty koordinoval nebo je usměrňoval. Iniciativy se poté chopilo Ministerstvo veřejných prací, která zahájilo projekt „SCUT“ založený na budování silnic při účasti soukromého sektoru. V rámci tohoto programu byly financovány tři projekty placených silničních spojů a jeden projekt je ve stádiu zajištění financování. Desítka dalších silničních projektů je ve stádiu přípravy.

Portugalská vláda podporuje nejenom velké projekty PPP jako je budování dálnic, železnic, letišť a vodních staveb, ale i projekty středního a malého rozsahu (parkoviště, muzea, místní doprava). Většina iniciativy vychází od odvětvových ministerstev.

Francie má bohaté zkušenosti s budováním a provozováním veřejné infrastruktury soukromými subjekty, nejvýznamnější jsou zejména projekty týkající se dálniční sítě. Ve Francii jsou intenzivně využívány zejména koncesní smlouvy, od 60. let minulého století se postupně snižuje finanční podíl státu na těchto projektech.

Itálie je potenciálně velmi slibným trhem pro PPP. Potřeba rozsáhlých investic do infrastruktury (zejména na jihu) společně s tradičně vysokou úrovní zadlužení veřejných financí, způsobila, že se italská vláda aktivně zaměřila na možnost získání zdrojů ze soukromého sektoru. Hospodářský a finanční plán vlády pro roky 2002-2006 konstatuje, že „zapojení soukromého sektoru do financování, budování a provozování infrastruktury a veřejných služeb je pro Itálii prioritní“.

Itálie postoupila nejdále v novém pojetí pojmu PFI (Private Finance Initiative), které odráží rostoucí iniciativní roli soukromého sektoru při přípravě a realizaci projektů PPP. Pojem PFI nyní označuje proces, kdy soukromé subjekty průběžně nebo k určitým pravidelným ročním termínům (Itálie – k 30. červnu) předkládají příslušným veřejným institucím návrhy na soukromé provozování nebo vybudování konkrétních veřejných kapacit, většinou včetně zpracované studie proveditelnosti s finančním modelem. Na to pak navazuje rozhodování veřejného subjektu o tom, zda k tomuto návrhu vypíše veřejnou obchodní soutěž.

Od roku 2000 existuje specializovaný útvar pro PPP v rámci Ministerstva financí (Unita Tecnica Finanza di Progretto). UTFP se dělí na tři části – technickou, finanční a právní a zaměstnává zkušené profesionály, kteří pracovali pro soukromý sektor. Odlišností od britského modelu je jednoznačně konzultativní funkce této jednotky, v čemž se promítá rozsáhlá autonomie jednotlivých regionů Itálie v ekonomické oblasti. Klíčovou částí mandátu tohoto útvaru je vedle konzultací i příprava podkladů pro politické rozhodnutí o vytvoření legislativního rámce pro PPP v Itálii.

V roce 2002 byl vládou vytvořena společnost Intrastrutture spa (Ispa), s cílem spolufinancovat projekty PPP a podpořit investice. Záměrem je účastnit se financování nebo nefinancovat projekty v oblasti veřejných prací a infrastruktury, které splňují požadavky soukromých bank na výnosnost a riziko. Ispa umožní snížit soukromým investorům jejich přímou angažovanost a tak podpořit jejich účast na těchto projektech.

Projektem, který sehrál v Itálii roli milníku byl projekt výroby energie z odpadu Tecnoborgo v objemu 61,5 mil. Euro, který byl financován v červenci 2001. Projet byl postaven na spolupráci mezi státní společností Tesa a dceřinnou společností Vivendi firmou Dalkia Italia. Projekt byl financován v Itálii a zájem o upsání překročil emitovaný dluh. Tesa měla ve společném podniku majoritu a také proto byl projekt Technoborgo vnímán jako první skutečné PPP. Další sledované projekty zahrnují výstavbu dálnice Milan-Brescia nebo nemocnici Mestre. Zmíněná dálnice představuje objem investice 756 mil. Euro a je zajišťována konsorciem vedeným Autostrade Spa (státní firma, největší provozovatel dálnic v Itálii). Nemocnice představuje objem investice ve výši 195 mil. Euro a je zajišťována konsorciem vedeným firmou Astaldi (druhá největší stavební firma v Itálii). V obou případech byly zakázky a koncese uděleny na základě výběrových řízení, kterých se účastnila i řada dalších zájemců. Projekty PPP jsou v současné době intenzivně zvažovány v Německu (a to v oblasti dálniční sítě). Naproti tomu projekty PPP zatím ještě nebyly realizovány v masivnějším měřítku ve skandinávských zemích. Relativně vysoký standard infrastruktury vede k tomu, že skandinávské země nepociťují v současné době stejnou potřebu investic jako Velká Británie nebo Itálie ale jak Dánsko, Norsko tak i Finsko zvažují projekty v oblasti PPP..

Zajímavé mohou být i zkušenosti z mimoevropských zemí. Chile, které patří k průkopníkům PPP, zahájilo poskytování veřejných služeb privátním sektorem decentralizovaně. V současné době tam probíhá určitá centralizace, kdy Ministerstvo veřejných prací uděluje koncese a zároveň má na starosti rozšíření projektů PPP do nových oblastí (věznice, školy, nemocnice, systémy zavlažování). Stejně tak i Brazílie má program zavedení PPP jako formy zajištění veřejné infrastruktury.

Jihoafrická republika také zřídila útvar pro řízení PPP na Ministerstvu financí. Ministerstvo financí má vedle celkové kontroly nad fiskálními dopady pravomoc ovlivňovat zavádění jednotlivých projektů PPP. Klíčovou náplní činnosti útvaru PPP je konzultace odvětvovým ministerstvům při přípravě nákladově efektivních a realistických PPP projektů a zároveň má tento útvar zodpovědnost připravovat politiky, směrnice a legislativu, která by zajišťovala konsistentní přístup k PPP ve všech sektorech a na všech úrovních státní správy (národní, provinční a místní).

Ministerstvo financí má schvalovací pravomoc ve vztahu k výběrovým řízením na PPP, která je zakotvena v Zákonu o řízení veřejných financích. Odvětvová ministerstva nesmí připravit studie proveditelnosti projektů (před vyhlášením tendru), vyhlásit tendr ani podepsat kontrakt na PPP bez formálního odsouhlasení ze strany Ministerstva financí.

Projekty PPP byly zahrnuty do rámce střednědobého plánu výdajů země a pokud má být konkrétní projekt schválen musí odvětvové ministerstvo prokázat, jak budou řízena finanční rizika těchto projektů, jak bude hodnocena jejich efektivnost a poměr vynaložených peněz a dosažených efektů. Tento přístup vede k tomu, že odvětvová ministerstva stále častěji zahrnují u infrastrukturních projektů už v plánovací fázi možnost realizace PPP. Ty se potom často dostávají do fáze veřejné poptávky a do realizace.

Jedním z prvních kontraktů, které byly podepsány v rámci národního programu PPP byla smlouva na vybavení nemocnice Albert Luthuli informační technikou, lékařským zařízením a provozním zařízením. Tato moderní nemocnice, která je dnes plně řízena výpočetní technikou je jednou z největších na kontinentu. Vláda JAR následně podepsala ještě dvě smlouvy, při kterých je část kapacity veřejných nemocnic svěřena do správy soukromého sektoru, s tím, že některé služby jsou sdíleny. Další uskutečněné projekty zahrnují oblast ekologické turistiky na Northern Cape a provozování flotily tamtéž.. V současné době byla udělena koncese na využívání jednoho z nejzajímavějších silničních spojení a to Chapman´s Peak Drive. Ve finální fázi jednání je první PPP projekt na vybavení informační technologie pro státní úřady, který by měl být následován projektem na modernizaci a údržbu centrálních pracovišť Ministerstva obchodu a průmyslu a Ministerstva školství. V různých fázích schvalovacích řízení a výběrových řízení je dalších 35 až 40 projektů.

V Kanadě se projekty PPP zabývají různé institucionální struktury. Na federální úrovni je to Ministerstvo financí a Svaz průmyslu. MF je autorem směrnice pro „Alternativní dodávky služeb“, kde je v obecné rovině řešena možnost PPP a Svaz průmyslu vytvořil Kancelář PPP (P3), která dává zájemcům informace o možnosti zapojení do projektů. Implementace je potom na sektorových ministerstvech. Aktivní je zejména Ministerstvo dopravy, které uvažuje o projektech PPP při investicích do dálniční sítě. Na úrovni kanadských provincií existuje široká škála institucionálních modelů. V některých provinciích jsou to finanční úseky správy provincie (Nové Skotsko, Nový Brunwick, Quebeck), jinde investiční úsek (Britská Kolumbie) a jiných provinciích jsou to specializované agentury (Saskatchewan, Ontario).

zpět na začátek

Tisknout Vaše hodnocení:

Diskuse k článku

+ Nový příspěvek