Dopady ekonomické krize na kohezní politiku EU 

Zevrubná analýza dopadu současné makroekonomické situace i přijatých protikrizových opatření na připravovaný víceletý finanční rámec EU (2014-2020) i na budoucí podobu a rozsah kohezní politiky.

Finanční a ekonomická krize, jež započala před třemi lety symbolizována kolapsem legendárních Lehman Brothers, zdá se, vstupuje do své nové fáze. Fáze, charakteristické tím, že státy na jedné straně již nastavily záklopku svých dalších zadlužování a mnohé z nich přijaly i poměrně radikální úsporná opatření. Tato opatření budou mít významné dopady na realizaci nejrůznějších politik Evropské unie, včetně kohezní politiky.

Makroekonomická situace

Finanční panika na podzim roku 2008 byla provázena mimořádnými opatřeními fiskální a měnové politiky: snížením úrokových sazeb téměř k nule, krátkodobým uvolněním masivní fiskální expanze a vytvořením bezprecedentních garančních a rekapitalizačních schémat pro banky a finanční instituce.

Zatímco tato intervence výrazně napomohla jako nástroj před rozpadem finančního systému (byť v některých zemích tento prožil velice krušné momenty a navíc důsledky dluhové krize na něj ještě patrně nejsou zdaleka vyřešeny), vyhnout se největší recesi za mnoho uplynulých dekád již žádná finanční injekce nepomohla. V roce 2009 poklesl meziročně HDP v EU o 4,2 %, v USA o 2,7 %, v Japonsku o 6,3 %. Růst se zpomalil (byť na stále mimořádně vysokých hodnotách) například v Číně a dalších rozvíjejících se – především asijských a latinsko-amerických – ekonomikách.

Díky silným globálním stimulačním opatřením a pružnosti rozvíjejících se ekonomik se růst obnovil již v roce 2009 a za rok 2010 se čísla o růstu již vrátila spolehlivě zpět do černé barvy (EU v průměru téměř 2 %, USA téměř 3 % a Japonsko skoro 4 % meziročně). Nedávno, nicméně, začal růst vykazovat zřetelné známky zbržďování ve všech uváděných oblastech. Zatímco meziroční růst ekonomiky EU by měl letos stále dosáhnout hodnoty okolo 1,7 % meziročně, při pohledu na vývoj v kratších úsecích v rámci roku – na příklad na čtvrtletní bázi – by mohlo na jeho konci dojít až k mezikvartální stagnaci či dokonce mírnému poklesu. Významné zpomalování souběžně vykazuje i americká ekonomika. Přestože stále je spíše odvážné předvídat opětovnou recesi či dosažení významného zpomalování trvalejšího rázu, ona změna ve výhledu (byť bylo zřejmé, že skvostné výsledky zejména Německa z roku 2010 jsou letos těžko udržitelné a obhajitelné) evropské ekonomiky je jak zklamáním, tak varováním a hrozbou, zejména s ohledem na současnou vysokou úroveň nezaměstnanosti (více 22 miliónů nezaměstnaných v EU).

Proč růst pozbývá dynamiky? Je zde jistá významná historická zkušenost (byť zasazená do odlišných dějinných konsekvencí), že oživení z finančních a ekonomických krizí bývají spíše pomalá a nepřímočará – proto bychom neměli být překvapeni.

Nástup do krize byl spojen s rychlým procesem vytváření soukromého dluhu k financování spotřeby a realitních investic. V Evropě zůstával veřejný dluh spíše stabilní v poměru k HDP, nicméně na velmi vysoké nominální úrovni. Slušně fungující ekonomiky v předkrizovém období vytvořily při vysoké daňové kvótě stále dost daňových příjmů k udržení míry deficitů na akceptovatelné úrovni, nicméně bez ambicí tento ekonomický vývoj využít ke snížení vysokého veřejného dluhového břemene, které nyní představuje rozhodující faktor jen velmi pozvolna se rozjíždějící konjunktury, která patrně zdaleka nedosáhne hodnot obvyklých v před-krizovém období, a bez ohledu na trvalý nárůst výdajů.

Prasknutí finanční bubliny odhalilo nestabilitu základu, na kterém byl hospodářský růst postaven – základu postaveném ve velké míře na hromadícím se dluhu. Soukromý sektor byl donucen ke gigantickým úsporám, aby byl schopen se se svými dluhy vypořádat a dostat se zpět na zdravou, udržitelnou úroveň. V tomto konání se nevyhnutelně krátkodobě prohloubil ekonomický pokles, či bylo přispěno ke zpomalení ekonomického oživování.

Fiskální stimul, a v některých zemích i podpora bank a finančního sektoru, přispěl na druhé straně k růstu dluhu veřejného. Výsledkem bylo, že poměr veřejného dluhu k HDP se zvýšil z necelých 60 % v roce 2007 na více než 82 % v roce letošním (pro porovnání: v USA za stejné období vzrostl z 63 % na 102 %).

Je tak viditelně nezbytné učinit stop další akumulaci veřejného dluhu. I proto byla stimulační opatření navržena jako krátkodobá a jejich efekt začíná již pozvolna mizet (přestože v řadě zemí by byla míra poklesu bez jejich uplatnění ještě výraznější).

Pro Evropu však průměrná hodnota deficitu i dluhu je údajem sice souhrnným a tendence vývoje minulých let je značně varující, nicméně stále dostatečně nepostihuje neudržitelnost vývoje veřejných financí v některých zemích. Tři členské státy (doposud) – Řecko, Irsko a Portugalsko – mají nyní ve skutečnosti zastaven přístup na soukromé trhy s dluhovými instrumenty a musejí se spoléhat na podmíněnou finanční asistenci ze strany ostatních členských států a Mezinárodního měnového fondu (MMF) k refinancování jejich splatných závazků a existujících deficitů (prohloubených nevýkonností jejich reálných ekonomik).

V Irsku tento asistenční program již podstatně stabilizoval situaci a trhy na způsob využití programu reagovaly poměrně pozitivně. Vzhledem k povaze irských příčin dluhové krize je reálná a předvídatelná naděje k dosažení udržitelného oživení. Rovněž Portugalsko, kde je program uplatňován teprve několik měsíců, vykazuje rysy jistého progresu.

Nicméně, v Řecku je situace nejnejistější, nejzamotanější a nejkomplexnější. Řecko plně nezavedlo opatření k posílení veřejných financí a zlepšení konkurenceschopnosti ekonomiky, jež byly EU i MMF požadovány coby podmínka za finanční pomoc z května 2010 (tehdy jako výsledek řady předem nepřipravených a nesystematických improvizací). Také řecká růstová výkonnost přinesla hluboké zklamání a redukce deficitu (přestože k ní dochází) není prováděna v tak dynamické podobě, jak bylo dříve předpokládáno a nastaveno.

Právě tato fakta a jejich následná interpretace vystrašila trhy a vedla k vytváření spekulací ohledně okamžité neschopnosti Řecka plnit své závazky, případně vystoupit z euro-zóny (druhý z návrhů byl pak dále akcentován nizozemským návrhem o zabývání se a přehodnocení pravidel pro vstupní a členské podmínky pro pobývání v euro-zóně, včetně zavedení nástroje podmínečného a trvalého vyloučení, jež by byl zařazen do legislativního instrumentária euro-zóny). A tyto obavy logicky vyvolaly dopad na další potenciálně ohrožené státy.

Jejich náklady na výpůjčku finančních zdrojů na trhu vzrostly. S ohledem na úzké propojení mezi kvalitou dluhopisového portolia problémových zemí a zdravím bankovního sektoru byly zasaženy též některé banky, resp. bankovní systémy.

Přijatá opatření

Za uplynulých přibližně 18 měsíců došlo na úrovni EU k přijetí bezprecedentního počtu návrhů na překonání následků ekonomické a finanční krize, stejně jako na vytvoření systémů preventivního charakteru, jejichž aplikací by ekonomiky v EU byly vůči budoucím krizím odolnější a současně by měly vytvořen na konsensuální bázi předem připravený a systematizovaný mechanismus, jež bude možné k překonávání následků příští krize použít.

Již v září roku 2010 přijala Evropská komise soubor legislativních opatření, jejichž cílem je posílení managementu hospodářské politiky v EU i eurozóně. Takto zásadní a ucelený systém opatření pro posílení koordinovaného a zodpovědného výkonu hospodářské politiky v EU nebyl v rámci integračního uskupení znám minimálně od nástrojů, přijatých v souvislosti se zavedením Hospodářské a měnové unie (EMU), tedy období počátku a průběhu 90. let.

V důsledku nedostatků, zastaralosti a obtížnosti s reálným vymáháním stávajících právních předpisů, upravujících hospodářskou a měnovou politiku v Unii, je současně zapotřebí širší a posílený dohled nad makroekonomickými politikami, strukturálními reformami, ale též například nad politikami daňovými a fiskálními. V případě členských států, které nedodržují předpisy, je účinné zavedení nových mechanismů prosazování. Dohodnutá procedura nazvaná Evropský semestr by měla i v realitě začlenit všechny revidované a nové postupy dohledu do uceleného a účinného rámce hospodářské politiky.

Hlavní jádro opatření představuje šest právních předpisů (i proto se do slangu pozvolna vžívá termín Six-Pack Measures): čtyři z nich se týkají záležitostí fiskální politiky, včetně významné reformy Paktu stability a růstu, dvě zbývající jsou zaměřeny na odhalování případů vznikající makroekonomické nerovnováhy v EU a euro-zóně a jejich účinné řešení.

Díky těmto změnám mohou členské státy euro-zóny například využívat posílené mechanismy prosazování a omezit volnost jednání při uplatňování sankcí. Jinak řečeno, Pakt stability a růstu je nyní více založen na pravidlech a jejich respektování a země, které nedodrží své závazky, budou postiženy sankcemi.

Šest právních předpisů představují tyto normy:

• Nařízení, jimž se mění právní předpisy, které jsou základem preventivní části Paktu stability a růstu (nařízení č. 1466/97): Preventivní část Paktu stability a růstu má zajišťovat, aby členské státy EU dodržovaly i v ekonomicky příznivých časech přísné a zodpovědné fiskální politiky, čímž by si vytvořily nezbytnou rezervu pro méně příznivá období;
• Nařízení, kterým se mění právní předpisy, jež jsou základem nápravné části Paktu stability a růstu (nařízení č. 1467/97): Nápravná část Paktu stability a růstu má zabránit hrubým chybám v rozpočtových politikách;
• Nařízení o účinném prosazování rozpočtového dohledu v eurozóně;
• Nová směrnice o požadavcích na rozpočtový rámec členských států;
• Nové nařízení o prevenci a nápravě makroekonomické nerovnováhy;
• Nařízení o prosazovacích opatřeních k nápravě nadměrné makroekonomické nerovnováhy v euro-zóně.

Makroekonomická situace a dopad na budoucí kohezní politiku EU

Jestliže výčet důsledků v oblasti makroekonomického vývoje může vyhlížet z pohledu České republiky nepříliš příznivě, neboť nepředstavujeme ani ekonomicky nijak problémového člena, ani dominantního čistého plátce, výčet přijatých opatření a jejich dopad na kohezní politiku pro nás naopak může být povzbuzující.

Důvodem je skutečnost, že pokud budou některá z přijatých opatření považována za možný typ obecných ex-ante kondicionalit, není díky relativně příznivému současnému i očekávanému vývoji naší ekonomiky důvod se domnívat, že kondicionality se mohou uplatňovat jako limity či sankce proti České republice.

Vyjádření komisaře Johannese Hahna

Je objektivně zdůrazněn dopad krize na podobu Víceletého finančního rámce (VFR) a kohezní politiky. V této souvislosti je vhodné provést identifikaci vazeb mezi samotnými makroekonomickými dopady (především vývoj HDP, vývoj základních ukazatelů veřejných financí, vývoj nezaměstnanosti v detailnější struktuře, vývoj faktorů konkurenceschopnosti apod.), VFR a kohezní politikou, a též přijatých opatření (soubor šesti legislativních opatření v rámci European Economic Governance, Pakt Euro Plus, hospodářská strategie v rámci EU 2020, navýšení finančních prostředků v rámci Evropského nástroje finanční stability (EFSF) a zřízení stálého Evropského mechanismu stability (ESM) od července 2013 apod.).

Za daných okolností je návrh na objem financování kohezní politiky považován stále za ambiciózní.

Je vyjádřena spokojenost za reformní změnu v nastavení budoucí kohezní politiky směrem k cílům Strategie Evropa 2020, tématické koncentraci zdrojů na omezenou nabídku priorit, silnější důraz na výsledky a výkony.

Komisař Hahn prosazuje koncept kohezní politiky, jež je:

• zaměřen vůči všem regionům EU, současně však obhajuje zaměření a prioritní pozici vůči nejchudším regionům; vymezení váhy těchto zaměření je žádoucí dále blíže specifikovat v další fázi přípravy příštího programovacího období, neboť v takto obecném vyjádření se toto tvrzení může zdát být téměř protimluvem;
• tento přístup byl umožněn díky nahrazení nynější architektury novým konceptem, vymezujícím tři kategorie regionů:
  • méně rozvinuté regiony s HDP na obyvatele menším než 75 % průměru EU;
  • přechodové regiony s hodnotou tohoto ukazatele mezi 75-90 % průměru EU;
  • rozvinutější regiony s více než 90% průměru EU;
• na základě návrhů Generálního ředitelství Evropské komise pro regionální politiku bude více než 80% rozpočtu investováno v méně rozvinutých regionech a členských státech, včetně regionů přechodových. Na každé euro utracené v zemích EU-15 by mělo být vydáno více než 5 EUR v zemích EU-12, což by představovalo nárůst o více než 30% oproti nynějšímu období. To může ilustrovat úsilí Evropské komise, aby návrh pro budoucí období vytvořil zřetelný a robustní nárůst objemu intervencí v nejchudších regionech členských států, zejména v EU-12. Současně však umožňuje udržet kritickou masu investic v rozvinutějších regionech EU.

Přechodové regiony

Cílem nového systému přechodových regionů je zajistit spravedlivý, vyvážený a politicky akceptovatelný rozpočet na kohezní politiku. Ten by měl umožňovat cílené rozlišování podpory EU co se týče úrovně dostupného financování, výběru prioritních oblastí pro investice a využití a aplikování různých měr pro spolufinancování při využívání fondů EU. To umožní podpořit proces ekonomické transformace regionů a členských států hladčeji a tento bude i lépe přizpůsoben k tomu, aby využití fondů pro regionální politiku lépe přispělo dosažení cílů Strategie Evropa 2020.

Prostřednictvím nového přechodového systému bude EU podporovat nejenom ty regiony, jež se budou pohybovat mimo cíl Konvergence a mohly by mít zkušenost s ekonomickým šokem, vyvolaným náhlým poklesem či zastavením fondů EU, ale rovněž ty regiony, jejichž HDP na obyvatele je již nyní vyšší než 75% průměru EU, ale které stále ještě nedosáhly stavu plně završené ekonomické transformace. To je zejména důležité v současném ekonomickém kontextu, kde mnoho přechodných regionů bylo těžce zasaženo ekonomickou a finanční krizí, přičemž právě v těchto regionech současně dochází k naplňování reforem, majícím rozsáhlé a dalekosáhlé dopady na zlepšení jejich konkurenceschopnosti.

Urbánní dimenze

Návrh Evropské komise potvrzuje klíčovou roli udržitelného městského rozvoje pro regionální politiku. S ohledem na význam měst pro úspěch Strategie Evropa 2020 by toto nemělo být vnímáno jako překvapení.

Města jsou centry specializace a inovací. Ale mnoho z nich se potýká s přechodem ke znalostní ekonomice. Města jsou současně mnohdy zdrojem klimatických změn, neboť na jejich územích jsou identifikovány největší podíly populace a ekonomických aktivit. A tudíž větší pozornost a potřeba bude činěna k pokrytí méně energeticky intenzivních druhů dopravy a ke zlepšení energetické účinnosti budov.

A konečně, ve městech se vyskytuje disproporční podíl sociálních problémů a chudoby. Zejména v rozvinutějších členských státech jsou nezaměstnanost, chudoba a nouze koncentrovány ve velké míře ve městech. To je též důvodem, proč nadcházející legislativní balík posílí urbánní dimenzi regionální politiky a přijetí jejího principu partnerství.

Další prvky nové podoby regionální politiky po roce 2013:

• především při pohledu na podporu trans-evropských sítí v oblastech dopravy, energetiky a ICT, byla navržena nová facilita na propojení Evropy v rámci kapitoly regionální politiky. Facilita na propojení Evropy bude centrálně řízena a financována z pro ni specificky vytvořeného rozpočtu (navrženo 40 mld. EUR) s tím, že část alokace kohezního fondu (10 mld. EUR) bude připojena k financování jádrových dopravních sítí v rámci této facility.
• Unie čelí významným a rostoucím výzvám při redukci deficitu v úrovni kvalifikace a znalostí, nevyužívání možností aktivní politiky zaměstnanosti a vzdělávacích systémů, sociálního vyloučení a nízké pracovní mobility. Proto bylo rozhodnuto zvýšit podíl Evropského sociálního fondu tak, aby představoval alespoň 25 % kohezního rozpočtu. V této souvislosti budou stanoveny minimální podíly pro využití Evropského sociálního fondu pro každou kategorii regionu;
• K podpoře přechodu ke zdrojově efektivní ekonomice je zamýšleno investovat významný podíl fondů EU do energetické efektivnosti a obnovitelné energie, zejména pak v rozvinutějších regionech a přechodových regionech.

Co na to zájmy České republiky?

Návrh Evropské komise o budoucí podobě víceletého rámce, tvořícího Rozpočet EU, z konce letošního června, může být z pohledu zájmů České republiky vnímán jako přínosný a prospěšný, současně si však vyžádá větší důraz na kvalitu, měřitelnost a udržitelnost efektů pro to, aby bylo těmto zájmům skutečně vyhověno.

Rozpočet EU je na jedné straně postaven na obdobném principu jako rozpočty národních států, na straně druhé se jeho reálný obsah od národních rozpočtů výrazně liší především v následujících aspektech:

• v relativním vyjádření k HDP je Rozpočet EU (1 % HDP EU) podstatně menší než průměrná složená daňová kvóta rozpočtů národních (v průměru 42 % HDP členského státu EU); přičteme-li k ní navíc průměrný deficit okolo 8 % HDP, národní rozpočtové výdaje EU v průměru činí nějakých 50 % HDP, kdežto Rozpočet EU je vyrovnán;
• jeho výdaje se zaměřují primárně na zcela jiné účely (regionální rozvoj prostřednictvím strukturálních fondů, významné celoevropské projekty podporující konkurenceschopnost, zemědělství a rozvoj venkova) než klíčové kapitoly rozpočtů národních (důchodové a sociální systémy, zdravotnictví, školství, životní prostředí, veřejná infrastruktura apod.);
• Rozpočet EU nemá svůj dominantní vlastní příjem (příjmová základna je dána ze tří čtvrtin příspěvky členských států, odstupňovaných jejich velikostí a ekonomickou vyspělostí) a na rozdíl od národních rozpočtů je vyrovnán, čímž svoji vahou přispívá k fiskální disciplíně v Unii.

I vývoj Rozpočtu EU v čase svědčí o jeho proměnách, odrážejících změny v ekonomické i sociální struktuře EU i jejích kompetencích. Není tomu tak dávno, kdy výdaje na společnou zemědělskou politiku tvořily i více než 60 % objemu evropského rozpočtu (polovina 80. let); podpora projektů přímo přispívajících ke konkurenceschopnosti unijní ekonomiky byla výrazně nižší, stejně jako finanční alokace na posílení role Unie ve světě.

Právě návrh Evropské komise usiluje o to, aby struktura Rozpočtu EU lépe odpovídala měnícím se ekonomickým a sociálním parametrům Evropy a aby Rozpočet EU byl schopen nikoliv konzervovat stav jinak obtížně konkurenceschopných odvětví, ale naopak aby byl schopen sehrát roli akcelerátora při naplňování některé z globálních výzev (energetika, informační technologie, životní prostředí, výzkum a vývoj).

Hlavní obsahové body návrhu z pohledu zájmů ČR:

• snížení objemu prostředků Rozpočtu EU v relativní výši; prostředky Rozpočtu EU byly doposud významně směrovány do méně rozvinutých unijních zemí, včetně České republiky (pozice čistého příjemce versus čistého plátce); jakákoliv redukce celkového objemu Rozpočtu EU pozici čistých příjemců sníží; návrh Evropské komise hovoří sice o nominálním nárůstu, avšak o relativním snížení z nynějších 1,06 % na 1,0 % unijního HDP; tato na pohled kosmetická redukce představuje redukci v reálné hodnotě více než 50 mld. EUR na dobu sedmiletého rámce; tento krok může být považován svojí razancí za překvapivý a sám o sobě nepříliš výhodný pro Českou republiku;
• objem prostředků na kohezní politiku (fondy EU) má být přibližně zachován; již v roce 2008 se objem prostředků na kohezi stal největší položkou Rozpočtu EU a návrh počítá s jejím uchováním a posílením; tento bod návrhu je pro zemi našeho typu jednoznačně výhodný; země, která se na unijním HDP podílí necelými 2 % nyní čerpá v rámci kohezní politiky téměř 8 % všech prostředků; návrh by umožnil si tuto pozici i na další období udržet;
• využívání prostředků pro kohezní politiku má podléhat podstatně přísnějším pravidlům z pohledu efektivnosti a udržitelnosti; je zřejmé, že velkorysost v objemu prostředků na kohezní politiku bude provázena silným důrazem na efektivnost a udržitelnost; prostor pro využití těchto prostředků bude podmíněn kvalitativními omezeními (splněním řady dodatečných podmínek – tzv. kondicionalit, zúžením rejstříku témat, která budou podporována, větším využitím návratných nástrojů finančního inženýrství a především precizní kvantifikací dopadů, které podpořený projekt vykáže – nebude-li zde patrný ekonomický přínos a zaměření na prosperitu lokality či regionu, případně bude-li deformováno tržní prostředí v lokalitě, projekt nedozná unijní podpory); tyto kroky budou určitě náročnější pro projektový management i příjemce, ale výhodné jsou především z toho pohledu, že akcentují vyšší kvalitu podpořených oblastí;
• návrh nových unijních fondů na infrastrukturu, energetiku a informační a komunikační technologie; tato část návrhu je pro nás naopak velmi nevýhodná, neboť ztíží a zúží možnosti získání těchto prostředků do České republiky; z našeho pohledu by bylo daleko pozitivnější, kdyby tyto prostředky byly u nás využívány podle nynějšího modelu kohezní politiky; při existenci těchto fondů reálně hrozí, že o velkorysý objem podpory na tyto oblasti z nynějšího období bude reálně výrazně zkrácen;
• výrazné oslabení podílu výdajů na zemědělství a posílení spravedlivosti při jejich rozdělování; je zřejmé, že toto opatření v podobě absolutního poklesu objemu výdajů na zemědělství se stane nevítaným pro každého zemědělce; dodatek v podobě posílené spravedlnosti by měl vést k tomu, že výrazných škrtů se dočkají především zemědělci ve velkých a silně zemědělsky orientovaných státech; i v porovnání s nimi je tato pozice pro české zemědělce relativně výhodná, pro celkovou pozici České republiky pak rozhodně ano;
• viditelné navýšení podílu výdajů na zahraniční politiku; výhodnost tohoto opatření můžeme registrovat u zemí se silnou především obchodní a ekonomickou diplomacií a zájmy ve třetích zemích; mezi ně Česká republika nepatří a navíc nedisponuje přesvědčivou strategií tohoto typu; toto opatření tak lze označit za pro nás momentálně nepříliš výhodné, rozhodně však inspirativní a následováníhodné ve smyslu, aby v budoucnu mohl být vzniklý prostor využit i českými subjekty a jejich zájmy.
• redukce výdajů na administrativu; jakékoliv snížení administrativních výdajů a jejich přesun do produktivnějších oblastí lze kvitovat z pohledu libovolné členské země.
• inovace na příjmové straně: daň z finančních transakcí, zvláštní obratová daň, či ekologická daň; vzhledem k tomu, že reálné důvody pro uvalení těchto daní (nejméně pak daně z finančních transakcí) v ČR buď neexistují, případně nejsou zásadní, zvyšování daňové zátěže tímto směrem je z našeho pohledu jednoznačně neakceptovatelné.

Návrh Rozpočtu EU vzbudil již krátce po zveřejnění vášnivé, emotivní diskuse a reakce. Do jeho konečné podoby, jež spatříme přibližně za necelé dva roky, se projeví zájmy řady pozic nejenom členských států, ale i korporací a dalších společenských sfér. Příspěvek byl především motivován zřetelnou identifikací toho, jak ladí hlavní body tohoto návrhu se zájmy České republiky a snad naznačil, že s většinou opatření bychom mohli být ztotožněni.