Pracovní skupina Národní ekonomické rady vlády (NERV) "Vztahy k EU" představuje svůj průběžný výstup věnovaný Kohezní politice Evropské unie. Podle jejích závěrů by Česká republika neměla prosazovat žádné revoluční změny v pravidlech Kohezní politiky EU po roce 2013. Především pak neustupovat ve snaze podporovat zaostalé regiony a méně vyspělé členské státy. Jenom tak můžeme získat pro Českou republiku maximální možný objem finanční alokace v dalším rozpočtovém období Evropské unie 2014-2020.
Výchozí předpoklady a stávající situace
Musíme se připravit na užší provázání Kohezní politiky s evropskou Strategií Evropa 2020. Přesto však Kohezní politika EU po roce 2013 musí udržet svůj primární cíl, tedy být nástrojem snižování rozdílů v úrovni rozvoje regionů a členských států EU. Kohezní politika v příštím období by měla podle NERV ve své implementační oblasti doznat výrazného zjednodušení nejen co do počtu Operačních programů, ale i výrazného zjednodušení struktury programů. U podporovaných projektů by mělo také dojít k preciznějšímu měření finanční návratnosti.
Musíme se také připravit na užší provázání Kohezní politiky s evropskou Strategií Evropa 2020. Přesto však Kohezní politika EU po roce 2013 musí udržet svůj primární cíl, tedy být nástrojem snižování rozdílů v úrovni rozvoje regionů a členských států EU. Kohezní politika v příštím období by měla podle NERV ve své implementační oblasti doznat výrazného zjednodušení nejen co do počtu Operačních programů, ale i výrazného zjednodušení struktury programů. U podporovaných projektů by mělo také dojít k preciznějšímu měření finanční návratnosti.
Konfrontace s potřebami přizpůsobení se globálním výzvám probíhá v situaci, kdy ekonomická úroveň 271 NUTS 2 v EU zůstává propastně rozdílná a mnoha regionům v řadě členských států neumožňuje plně využívat příležitostí Jednotného vnitřního trhu a dalších projevů a projektů evropské integrace.
Přestože regiony jsou si – svým způsobem – konkurenty, s ohledem na globální výzvy má smysl nalézat platformu, jež podpoří konkurenceschopnost, zaměstnanost a sociální soudržnost všech regionů EU ku prospěchu EU jako celku (divergenční Unie s výrazně heterogenními rysy a silnější náklonností k potenciálním budoucím krizím má slabší šance v této globální soutěži obstát).
Projevy mezi-regionálních rozdílů v rámci EU jsou natolik silné, že sama kohezní politika (s celkovým objemem prostředků asi 0,35 % unijního HDP; v podrozvinutých zemích v rozsahu přibližně desetinásobném – 3 až 4 % národních HDP) nemá šanci tuto nerovnováhu zvrátit. Může však – za předpokladu odpovídajícího zacílení – zásadním způsobem (důslednou, objektivní, na udržitelnost zacílenou analýzou, na ni navazující strategií a jejím praktickým naplněním) motivovat a akcelerovat výnosnost a využitelnost (prospěšnost) územních (regionálních) aktiv (kam lze zařadit i úspěšné zvládnutí spíše preventivně zaměřených projektů, aby region „nespadl“ do divergenční pasti). Znalost skutečných rozvojových potřeb příslušného regionu je v tomto případě podmínkou nutnou; schopnost kohezní politiky tuto znalost využít a svými nástroji (s relativně nízkým startovacím kapitálem) mobilizovat regionální a místní soukromé i veřejné zdroje pak podmínkou na ni navazující.
Na rozdíl od mimořádné míry heterogenity pozorované na úrovni EU (rozpětí mezi necelými 30 % až výrazně více než 330 % stanoveného benchmarku – průměrného HDP na obyvatele EU), regiony České republiky statisticky vyhlížejí podstatně kompaktněji (s výjimkou bohaté Prahy) a pohybují se mezi 62–74 % unijního průměru – jsou tedy stále poměrně značně podrozvinuté; na druhé straně mají již dost daleko od regionů superchudých (pod 50 % unijního průměru), kterých v EU existuje téměř 50. V tomto rozložení se naše regiony pohybují v jakési „mezi-zóně“.
| 2008 | HDP na obyvatele (EUR) | EU-27 = 100 |
|---|---|---|
| Praha | 43.200 | 172 |
| Střední Čechy | 18.600 | 74 |
| Jihozápad | 17.100 | 68 |
| Severozápad | 15.600 | 62 |
| Severovýchod | 16.200 | 65 |
| Jihovýchod | 18.400 | 74 |
| Střední Morava | 16.100 | 64 |
| Moravskoslezsko | 17.400 | 69 |
Zdroj: Eurostat
Díváme-li se na regiony České republiky optikou strukturálních a kvalitativních charakteristik, rozdíly mezi nimi jsou podstatně zásadnější – u některých lze v čase pozorovat významnou kvalitativní pozitivní proměnu (soustředění se na R&D a inovace, na dobudování potřebné infrastruktury k využití jejich polohy, začínají se zaměřovat i na vylaďovací projekty spíše měkkého charakteru v oblasti využívání kvalitativně náročnějšího rozvojového potenciálu (vedly PHA, JMK, SČK, Jihozápad); jiné regiony v průběhu času výrazně propadají vůči národnímu průměru (LBK); u dalších převládají stále viditelné sociální a ekonomické disparity, bránící v intenzivnějším využívání kvalitativně náročnějších projektů (zejména ÚSK, KVK – daleko pozitivnější rysy kvalitativní proměny vykazuje MSK a též Vysočina).
Regiony České republiky se velmi odlišují i rozdílností z pohledu sociální koheze; především tam, kde nedošlo k velkým poválečným přesunům obyvatelstva, můžeme hovořit o oblastech sociálně podstatně soudržnějších; zejména ÚSK, KVK a MSK se vedle velmi vysoké strukturální nezaměstnanosti (a tedy trvalým nevyužíváním nezanedbatelného rozsahu lidského potenciálu) musejí vypořádat se silnou potřebou revitalizace značných rozloh) území (brownfields, oblasti po utlumené těžbě) a rozvoje fungování základní infrastruktury. Míra konvergenčních priorit (v porovnání s prioritami konkurenceschopnosti) je u těchto regionů vyšší.
Kohezní politika EU představuje základní a podstatný strategický rozvojový a finanční nástroj, jehož prostřednictvím se členské státy EU (v kontinuálně srovnatelné podobě od roku 1988) mohou zapojit do procesu překonávání rozdílů v jejich sociálně-ekonomické vyspělosti, při respektování jejich územních specifik. Klíčovým kritériem pro využití nástrojů Kohezní politiky je hodnota ukazatele HDP na obyvatele a jeho výše vztažená na úroveň regionu soudržnosti NUTS2 pro využívání strukturálních fondů (Evropského fondu pro regionální rozvoj a Evropského sociálního fondu) a na úroveň celého státu pro účely Kohezního fondu. Česká republika po svém vstupu do EU v květnu 2004 tímto získala možnost plnohodnotně využívat nástrojů Kohezní politiky, zprvu z našeho pohledu ve zkráceném programovacím období 2004–2006 a nyní již v uceleném období 2007–2013.
Objem alokace České republiky je v kontextu s celkovým objemem prostředků velmi významný – necelých 27 mld. EUR, jež představují náš objem disponibilních prostředků, je roven 7,7 % všech prostředků jdoucích z Rozpočtu EU pro účely koheze. Též v přepočtu na obyvatele vykazuje Česká republika téměř nejvyšší částku v rámci unijního srovnání. Strategickou a finanční platformou pro redistribuci finančních prostředků jsou tématické a regionální Operační programy, jichž je v České republice relativně hodně (24 + 2) Nejvýznamnější finanční podpoře se v tomto období těší oblast rozvoje dopravní infrastruktury (nejen z největšího OP Doprava, ale i z regionálních OP), vysokou finanční podporu vykazuje i oblast životního prostředí, regionálního rozvoje a podpory podnikání.
Souvislost Kohezní politiky EU a podpory konkurenceschopnosti lze velmi silně identifikovat v několika směrech. Kohezní politika by měla především svoje poslání spatřovat v akceleraci ekonomického rozvoje, jehož prostřednictvím by mělo docházet k naplnění jejího definičního poslání – překonávání regionálních rozdílů ekonomické vyspělosti; z tohoto vymezení plyne, že intervence Kohezní politiky by měly být primárně podřízeny cíli akcelerace ekonomického rozvoje na základě významně koncentrovaných prioritních oblastí (v Kohezní politice by neměl být primárně spatřován cíl dodatečného posílení veřejných či soukromých rozpočtových pozic).
Tímto směrem by se kohezní politika v našich podmínkách měla vydat v příštím období:
- Využívání nástrojů Kohezní politiky v podmínkách České republiky by mělo vést k výraznému přiblížení se národní hodnoty ukazatele HDP na obyvatele ve vztahu k průměru EU a podstatnému zvýšení jeho hodnot na úrovni regionální. – Vyjednávání podmínek pro využívání Kohezní politiky ze strany České republiky by mělo být zaměřeno na zachování relativně vysoké míry národní alokace, na udržení sedmiletého programovacího období i na neměnném hlavním kvalifikačním kritériu regionální hodnoty ukazatele HDP na obyvatele ve výši 75 % průměru EU pro strukturální fondy a národní hodnoty 90 % průměru EU pro účely Kohezního fondu.
- Současně bychom měli prosadit výraznou míru flexibility při volbě tematicky koncentrovaných obsahových priorit, jež budou Kohezní politikou podporovány a které odrážejí reálné potřeby České republiky a jejích regionů. – Kohezní politika v příštím období by měla ve své implementační oblasti doznat výrazného zjednodušení nejen co do počtu Operačních programů, ale i z pohledu výrazného zjednodušení pojetí a struktury Operačních programů samých; projektový proces by se měl stát po všech stránkách výrazně transparentnější a efektivnější – daleko více orientovaný na výsledek a dosažení cílového stavu i z pohledu relevantních kritérií rozvoje konkurenceschopnosti; současně by měl být významně posílen synergický přístup obsažený v pojetí strategie place-based. Efektivnost vynaložených prostředků by měla být rovněž posílena zamýšleným zvýšením míry finanční spoluúčasti.
- Tam, kde je to z hlediska charakteru a typu projektů oprávněné (především u podnikatelsky zaměřených projektů), měla by být daleko pregnantněji měřena a požadována finanční návratnost (prostřednictvím rozšíření nástrojů nového finančního inženýrství) a udržitelnost projektů v delším časovém období (i poté, co uplyne časový horizont podpory prostřednictvím Kohezní politiky).
- Souběžně s vymezením pozice respektující zájmy České republiky by Kohezní politika měla identifikovat komplementaritu vůči Přímým komunitárním grantům, jejichž využitelnost by se měla i díky zvýšení informovanosti o nich podstatně zvýšit.
- Rozvojové priority regionů ČR a analýza potenciálu jejich absorpční schopnosti
Národní ekonomická rada vlády (NERV) se bude problematice rozpočtového rámce EU na roky 2014–2020 dále zabývat, a další výstupy by měly být k dispozici v průběhu podzimu roku 2011.
Pozice ČR v závěru roku 2010 – formulace obecných priorit a potřeb
- provádění podkladové analýzy, které by měly měřitelným a kvantifikovatelným způsobem prokazovat nutnost veřejné finanční intervence
- zaměření podpory v rámci Kohezní politiky EU po roce 2013 by se mělo týkat pouze takových intervencí:
- jež nezpůsobují vytěsňování soukromého kapitálu
- kde budou řešeny důsledky tržních selhání
- kde existuje neefektivní a nedostatečné soukromé zajišťování veřejných statků, které řeší zjevný veřejný zájem;
- kde podpora snižuje chudobu a přispívá odstranění sociálního vyloučení (i ve smyslu prevence)
- všechny oblasti podpory musí ex-ante projít zevrubnou analýzou jejich dopadů z pohledu veřejné podpory i analytickým vyhodnocením zamýšlených výsledků a dopadů.
- Fragmentace kohezní politiky tak není žádoucím postupem.
- Vyžadována má být úzká koordinace Kohezní politiky EU po roce 2013 s konkrétními nástroji sektorových politik jak na úrovni EU, tak členských států směrem k jejich efektivní komplementaritě
- Z pohledu motivu získání maximálně možné výše alokace žádoucí neprosazovat revoluční změny v pravidlech Kohezní politiky EU po roce 2013, především pak neustupovat ve snaze Kohezní politiky EU podporovat zaostalé regiony a méně vyspělé členské státy, jež mají omezené možnosti financování svého rozvoje.
- Klíčovou ambicí ČR by mělo být využití pozice země se stále podrozvinutým stupněm rozvoje (oproti průměru EU). Aby pro řadu podrozvinutých ekonomik bylo vůbec možné a efektivní řešit rozvojové priority, je totiž nutná jejich alespoň základní saturace konvergenčních priorit
- Připravenost na průnik Strategie Evropa 2020 a budoucí kohezní politikou. Přesto však Kohezní politika EU po roce 2013 musí udržet svůj primární cíl a smysl: být nástrojem snižování disparit (rozdílů) v úrovni rozvoje regionů a členských států EU
- Zaměření: rozvoj dopravní infrastruktury, řešení veřejné, občanské vybavenosti i areálů průmyslového a podnikatelského charakteru
- Identifikovat u regionů potenciál absorpční kapacity na základě dlouhodobé prognózy jejich ekonomického rozvoje a dalších relevantních faktorů kvalitativní povahy
- Měla by významně posílit účelnost a efektivnost prostředků EU využívaných na území ČR a jejích regionů, při respektování principu subsidiarity a proporcionality (financování na optimální úrovni z pohledu věcného řešení projektů; financování pouze těch priorit, jež zajišťují dostatečnou evropskou přidanou hodnotu a které nelze naplnit v plném rozsahu z národních finančních zdrojů)
- Snaha o obnovení fiskální disciplíny v EU v relativně krátkém horizontu. Dále o posílení akceschopnosti EU jako celku, odolnost vůči globálním vlivům, posílení konkurenceschopnosti a ekonomického ozdravení EU a posílení ekonomické propojenosti v rámci EU samé.
- Posílená vazba mezi Kohezní politikou EU a Paktem stability a růstu v podobě preventivních a sankčních opatření
Budoucí rozvojové potřeby ČR jako celku z pohledu kohezní politiky po roce 2013
- Makroekonomický rámec – růstová strategie musí být silněji založena na kvalitativně náročnějších faktorech růstu:
- Kvalita a míra (ne)kultivace podnikatelského prostředí
- Zesílená integrace ekonomických subjektů v rámci mezinárodního produkčního procesu
- Potřeba řešení nahromaděných problémů strukturální povahy
- Přizpůsobení výstupů vzdělávacího systému potřebám praxe
- Zlepšení kvality a propojenosti infrastruktury v nejširším slova smyslu
- Na základě obsahového vyhodnocení jednotlivých regionálních rozvojových strategií i výstupů vzešlých z analýzy, a současně na základě vhodnosti tyto potřeby řešit prostřednictvím nástrojů Kohezní politiky EU, můžeme rozdělit relevantnost jednotlivých regionů vůči konvergenčním a rozvojovým prioritám přibližně takto:
| Konvergenční priority | Rozvojové priority (EU 2020) | |
|---|---|---|
| Praha | 10 | 90 |
| Střední Čechy | 50 | 50 |
| Severozápad | 70 | 30 |
| Střední Morava | 65 | 35 |
| Jihozápad | 55 | 45 |
| Jihovýchod | 50 | 50 |
| Severovýchod | 60 | 40 |
| Moravskoslezsko | 60 | 40 |
- Většina regionů pro následující období Kohezní politiky EU bude stále ještě ve většině případů řešit konvergenční priority.
- Z pohledu řešení disparit a nerovností především infrastrukturního, ale i sociálního a environmentálního charakteru patří mezi tyto regiony především Severozápad a Moravskoslezsko.
- Konvergenční potřeba mobility a rozvoje dopravní infrastruktury je společnou potřebou všem regionům bez výjimky, dokonce v jistém ohledu i včetně Prahy.
Strukturální operace 2004–2006
| 2004–2006 | 2004 | 2005 | 2006 | |
|---|---|---|---|---|
| Kohezní fond | 945,3 | 316,9 | 266,1 | 362,3 |
| Strukturální fondy | 1.584,4 | 381,5 | 528,9 | 674 |
| - Cíl 1 | 1.454,3 | 339,0 | 485,5 | 629,8 |
| - Cíle 2 a 3 (Praha) | 130,1 | 42,5 | 43,4 | 44,2 |
| Komunitární iniciativy | 100,8 | 28,6 | 32,1 | 40,1 |
| CELKEM | 2.630,5 | 727,0 | 827,1 | 1.076,3 |
| 2004–2006 | 2004 | 2005 | 2006 | |
|---|---|---|---|---|
| Kohezní fond | 28,36 | 10,11 | 7,93 | 10,25 |
| Strukturální fondy | 47,53 | 12,17 | 15,76 | 19,07 |
| - Cíl 1 | 43,63 | 10,81 | 14,47 | 17,82 |
| - Cíle 2 a 3 (Praha) | 3,9 | 1,36 | 1,29 | 1,25 |
| Komunitární iniciativy | 3,02 | 0,91 | 0,96 | 1,13 |
| CELKEM | 78,91 | 23,19 | 24,65 | 30,46 |
| 2004–2006 | 2004 | 2005 | 2006 | |
|---|---|---|---|---|
| Podíl strukturálních operací na HDP (%) | 0,87 | 0,82 | 0,83 | 0,95 |
| Podíl strukturálních operací na objemu investic (%) | 3,5 | 3,2 | 3,3 | 3,8 |
| Podíl strukturálních operací na objemu veřejných výdajů (%) | 2,81 | 2,69 | 2,67 | 2,98 |
Důležité informační zdroje k problematice budoucnosti kohezní politiky
Europe 2020 Strategy
- základní diskutovaný dlouhodobý strategický ekonomický rámec EU, který má ambici nahradit s rozpaky přijímanou Lisabonskou strategii rozvoje konkurenceschopnosti EU z roku 2000 (revidovanou v roce 2005)
- charakteristika: „New approach“ (silnější využití znalostního potenciálu a širší aplikace konceptu ochrany životního prostředí a ekologie) a identifikace možných omezení (především stav a perspektiva veřejných financí)
- Klíčové prioritní oblasti EU 2020:
- Ekonomický růst založený na znalostech a inovačních faktorech (podpora vzdělávání, výzkumu, inovací, kreativity a digitální hospodářství)
- Společenská vstřícnost a sociální začlenění (vytvořit víc pracovních míst, vyšší míra zaměstnanosti, zakládání nových podnikatelských subjektů, hladký přechod mezi trhy práce v EU)
- Konkurenceschopnější, propojenější a ekologičtější ekonomika (ekologizace celého hospodářství)
Agenda pro reformovanou Kohezní politiku (Fabrizio Barca)
- Předpoklad: nutnost modernizovat rozpočet EU, alokace vyššího podílu rozpočtu EU ve prospěch veřejných statků poskytovaných na unijní úrovni
- Koncept reformy Kohezní politiky EU je tak pojímán prostřednictvím deseti pilířů:
- Zaměření se na 3–4 klíčové priority
- Nový strategický rámec pro Kohezní politiku EU
- Nový smluvní vztah pro Kohezní politiku EU; přesvědčivé prokázání jejích výsledků
- Posílení zaměření na hlavní priority a vytvoření adekvátních manažerských systémů vůči nim
- Podpora nových, doplňkových a flexibilně uvolňovaných finančních prostředků,
- Vytváření prostředí stimulace a aktivizace místních aktérů,
- Podpora procesu učení a vzdělávání s ohledem na autentické hodnocení budoucích dopadů,
- Posílení role Evropské komise coby centra kompetence,
- Řešení problému finančního řízení a kontroly,
- o Vybilancovanost kontrolních a kompetenčních mechanismů mezi hlavními institucemi Unie
Orientation Paper (Pawel Samecki)
- Prostor Kohezní politiky zejména při:
- podpoře rozvoje a strukturálního přizpůsobení regionů prostřednictvím investic Evropského fondu regionálního rozvoje (ERDF);
- zlepšení příležitostí zaměstnanosti, usnadnění adaptačních procesů v případě změn v průmyslových strukturách a zásadním boji proti sociálnímu vyloučení prostřednictvím Evropského sociálního fondu (ESF);
- zlepšení vzájemného propojení a udržitelnosti v oblasti životního prostředí prostřednictvím Kohezního fondu.
- Kohezní politika EU se tak musí zaměřit na tři klíčové územní oblasti při maximalizaci přínosů evropské integrace. Cíle:
- Zesílení konkurenceschopnosti a zaměstnanosti na regionální úrovni
- Usnadnění růstů v zaostávajících oblastech Unie
- Pokrytí integrace napříč hranicemi
- Priority:
- posílení znalostní základny růstu
- posílení podmínek pro „propojovací“ a „zelenou“ ekonomiku
- podpora zaměstnanosti a sociální soudržnosti
Další důležité dokumenty
- Pátá kohezní zpráva (listopad 2010) – výčet představ Evropské komise o budoucí architektuře Kohezní politiky
- Sdělení Evropské komise k reformě rozpočtu EU (říjen 2011) – obecný náhled do budoucí podoby finančního rámce EU
- Aktivity maďarského a polského předsednictví Radě EU (2011), zdroj: ex-post hodnocení období 2000–2006, a střednědobé hodnocení období 2007–2013
- Dokumenty a analytické zprávy připravené kolektivem autorů v čele s Mariem Montim, bývalým členem Evropské komise
