Stav příprav kohezní politiky EU po roce 2013 

Ačkoliv jsme uprostřed programovacího období 2007-2013, pomalu ale jistě se pozornost potenciálních příjemců zaměřuje i za horizont roku 2013. Téma článku se proto zaměřuje na diskusi o podobě Kohezní politiky EU na budoucí období 2014-2020, a to včetně více uvažovaných priorit. Zvláštní důraz je kladen na pozici České republiky v nadcházejícím vyjednávání.

Lisabonská reformní smlouva, vstoupivší v platnost před necelým rokem v prosinci 2009, s ohledem na Kohezní politiku EU doplnila rozměr vnímání koheze v kontextu EU o územní (teritoriální) charakteristiku. Přestože její článek 174 specifikuje, že jejím smyslem je zaměření se na snížení rozdílů mezi úrovní rozvoje regionů soudržnosti EU NUTS II a na snížení zaostalosti nejvíce handicapovaných regionů, o způsobech, jakými bude tento smysl prakticky naplňován, zatím neexistuje zcela jednotná představa, ani praktické vodítko, jehož by bylo možné se v současnosti držet.

Nejen přijetí Lisabonské smlouvy přineslo za období uplynulých přibližně devíti měsíců nové parametry a charakteristiky do paradigmatu kohezní politiky. K dalším zásadním patří či v dohledné době patřit budou:

• Pátá kohezní zpráva; jejíž zveřejnění je předpokládáno na listopad 2010 a jež by měla přinést aktuální výčet představ Evropské komise o budoucí architektuře Kohezní politiky EU;
• Sdělení Evropské komise k reformě rozpočtu EU; jež bude zveřejněno na počátku října a přinese obecný náhled do budoucí podoby finančního rámce EU;
• Strategie Evropa 2020; ve své schválené verzi z června 2010; inspirací strategie pro kohezní politiku je formování ekonomického rozvoje EU založeného na principech znalostní ekonomiky, udržitelnosti a podporující začleňování sociální (prostřednictvím motivace k práci) i územní. Strategie přistupuje k ekonomickému rozvoji EU velmi komplexně (jak v oblasti sektorových politik, tak horizontálních aktivit); právě komplexností přístupu, opírajícího se o kombinaci investic či podpůrných nástrojů v různých oblastech do rámce tvořeného národním, regionálním i lokálním kontextem,
• spočívá komplementarita Strategie Evropa 2020 a Kohezní politiky EU po roce 2013;
• Aktivity předsednictví Radě EU; v průběhu předsednictví vedeného Českou republikou v první polovině roku 2009 byla budoucnost Kohezní politiky EU – byť na velmi obecné platformě diskuse – jednou z priorit agendy. Průběh švédského předsednictví se tomuto tématu prakticky nevěnoval, takže až předsednictví roku 2010 mu navrátila zvýšenější pozornost: během španělského předsednictví se konalo neformální setkání ministrů, avšak bez politické shody na jejím rámci (výstupem pak byl sumář diskutované problematiky bez jednoznačného závěru). V průběhu belgického předsednictví je na závěr listopadu chystáno setkání ministrů k tématu Kohezní politiky EU po roce 2013, kde by poprvé měla proběhnout diskuse nad formálními návrhy Evropské komise. Váha zřejmě rozhodující přípravné fáze podkladů pro rozhodnutí o konečné podobě Kohezní politiky EU po roce 2013 tak patrně padne v průběhu roku 2011 na předsednictví maďarské a polské, od nichž je očekáváno zahájení diskuse o nové finanční perspektivě (jíž bude kohezní politika klíčovou a největší součástí), tak o legislativních návrzích, jež budou Kohezní politiku EU po roce 2013 upravovat.

Činnost Rady EU v oblasti Kohezní politiky EU rovněž hledí ke zpětnému vyhodnocování jejího dosavadního průběhu, jehož smyslem je poučení z přetrvávajících problémů a nedostatků programovacího období 2007–2013 i 2000–2006. Zdrojem, který by měl zejména do roku 2012 nabývat na úplnosti a autentičnosti, je zejména:

• ex-post hodnocení období 2000–2006, a
• střednědobé hodnocení období 2007–2013;
• posilování koordinace hospodářských politik v rámci EU a posilování prostředí Jednotného vnitřního trhu EU; zde jsou vedle příslušných sdělení Evropské komise týkajících se sfér koordinace hospodářských politik klíčové především texty, vedoucí k finalizaci velmi hodnotné a podnětné Nové strategie pro vnitřní trh EU – ve službách evropského hospodářství a společnosti, analytické zprávy připravené kolektivem kompetentních autorů v čele s Mariem Montim, bývalým členem Evropské komise.

Pozice ČR v závěru roku 2010: Formulace obecných priorit a potřeb

Postup České republiky a jejích jednotlivých regionů by měl být založen především na existenci programů, odůvodněné racionálními, analyticky zdůvodněnými postupy (viz dále text); provádění podkladové analýzy by měly měřitelným a kvantifikovatelným způsobem prokazovat nutnost veřejné finanční intervence (a pracovat pokud možno ve variantách); zaměření podpory v rámci Kohezní politiky EU po roce 2013 by se mělo týkat pouze takových intervencí, jež nezpůsobují vytěsňování soukromého kapitálu, kde budou řešeny důsledky tržních selhání, kde existuje neefektivní a nedostatečné soukromé zajišťování veřejných statků, které řeší zjevný veřejný zájem; kde podpora snižuje chudobu a přispívá odstranění sociálního vyloučení (i ve smyslu prevence).

Jádro podpory by mělo být zaměřeno na aktivity rozhodné pro udržitelný růst příslušného regionu, lokality (omezeny až eliminovány by tak měly být aktivity jednorázové, jejichž pokračování po uplynutí podpory zaniká či je zásadně utlumeno, či aktivity „udržovací“, které jen prodlužují v prosté linii životnost činností stávajících, bez komplexně – regionálně či lokálně – pojatého akceleračního rozvojového potenciálu); všechny oblasti podpory musí ex-ante projít zevrubnou analýzou jejich dopadů z pohledu veřejné podpory i analytickým vyhodnocením zamýšlených výsledků a dopadů.

Všechny tyto priority a potřeby je žádoucí formulovat a nechat projít schvalovací procedurou tak, aby již nebyl opakován nešvar, opakující se v České republice v případě obou programovacích období, jichž se zúčastnila, tedy aby nenastalo opětovné zpoždění s vlastní realizací programovacího období a v lednu 2014 bylo opravdu možné reálně a prakticky celý proces spustit.

V čem může být budoucí kohezní politika pro ČR prospěšná?

Jako stále podrozvinutá ekonomika, Česká republika by měla zastávat pozici tradiční, silné kohezní politiky, jejímž smyslem je pomoci méně rozvinutým regionům a lokalitám, aby jejich rozvinutost vzrostla a mohly se reálně zapojit a využívat prostředí Jednotného vnitřního trhu EU a dalších forem vzájemnosti a součinnosti na poli EU.

Česká republika by neměla kohezní politiku vnímat jako „pouhý“ nástroj dodatečné fiskální redistribuce (nad rámec zdrojů národních a regionálních); základem by mělo být vnímání integrovaného přístupu k rozvoji regionů a lokalit (jež je při redistribuci národních a regionálních zdrojů uplatňován zcela zanedbatelně a zjevné mezery vykazuje i v případě stávajícího období Kohezní politiky EU). Podstatou integrovaného přístupu je nabídka synergických intervencí, zaměřených na konkrétní místo, území (viz Barcova zpráva), jímž může být celý region, sub-region či lokalita, které umožňují komplexně využít její rozvojový potenciál při efektivním využití veřejných finančních zdrojů (v porovnání se vzájemně izolovanými, fragmentovanými podporami konkrétních sektorů, neberoucími ohled na jejich provázanost se sektory ostatními).

Fragmentace kohezní politiky tak není žádoucím postupem, přičemž však rozhodně vylučována, ale je naopak vyžadována úzká koordinace Kohezní politiky EU po roce 2013 s konkrétními nástroji sektorových politik jak na úrovni EU, tak členských států směrem k jejich efektivní komplementaritě.

S ohledem na úroveň ekonomické vyspělosti České republiky je z pohledu motivu získání maximálně možné výše alokace žádoucí neprosazovat revoluční změny v pravidlech Kohezní politiky EU po roce 2013, především pak neustupovat ve snaze Kohezní politiky EU podporovat zaostalé regiony a méně vyspělé členské státy, jež mají omezené možnosti financování svého rozvoje (byť sledování této strategie může být pro Českou republiku rovněž ošidné, neboť jako země se mezi podrozvinutými členskými státy ocitá na pozici relativně nejrozvinutějších – za Řeckem, Kyprem a Slovinskem, zanechávajících za sebou jedenáct zemí méně a některých dokonce řádově méně vyspělejších; totéž pak platí i pro pozici jednotlivých regionů České republiky, mezi kterými se žádný nepohybuje v množině těch nejchudších (pod 50 % unijního průměru, v němž se nachází přibližně více než šestina regionů soudržnosti v EU).

Přestože klíčovou ambicí České republiky v příštím programovacím období kohezní politiky by mělo být využití pozice země se stále podrozvinutým stupněm rozvoje (oproti průměru EU), je současně patrné, že reálný konvergenční proces bude pokračovat, přičemž ambicí České republiky by nejen mělo být významné přiblížení se či snad i dosažení úrovně unijního průměru, ale současně i vedle konvergenčních (dotahovacích) priorit být dostatečně připravenou i na řešení kvalitativně náročnějších oblastí, dominantně směřujících k podpoře konkurenceschopnosti (což by mělo být strategickým cílem nad rámec časového horizontu příštího programovacího období).

Ztělesněním priorit konkurenceschopnosti je již výše zmíněná Strategie Evropa 2020; mezi ní a budoucí kohezní politikou bude jistě existovat ne zanedbatelný průnik, na nějž by měla být připravena i Česká republika.

Vnímání Strategie Evropa 2020 by mělo zřejmě být následující: dlouhodobý strategický koncept EU do roku 2020 je dosažitelný několika nástroji – jedním z nich je pak i kohezní politika (dlužno zřejmě říci, že zejména ve své klasické podobě spíše nástrojem menšinovým). Přesto však Strategie Evropa 2020 představuje důležitou obsahovou inspiraci pro konkrétní podobu Kohezní politiky EU po roce 2013; i s ohledem na shodný časový horizont může být úspěšné zvládnutí výzev budoucí kohezní politiky pro naplnění Strategie Evropa 2020 zásadní a podstatné.

Přesto však Kohezní politika EU po roce 2013 si ve vztahu ke Strategii Evropa 2020 musí udržet svůj primární cíl a smysl: být nástrojem snižování disparit (rozdílů) v úrovni rozvoje regionů a členských států EU. Zde pak zřejmě spočívá základní strategické dilema při pojetí Kohezní politiky EU po roce 2013: do jaké míry má tato zajišťovat právě konvergenční funkce méně rozvinutých regionů a zemí EU, a do jaké míry se má podílet na řešení kvalitativně vyšších a náročnějších projektů, obsahově ztělesněných ve Strategii Evropa 2020.

Společným jmenovatelem mezi Kohezní politikou EU po roce 2013 a Strategií Evropa 2020 tak bude zaměření se na limitovaný počet jasně a zřetelně definovaných priorit, jejichž obsah bude v souladu s cíli Strategie Evropa 2020, ale současně, jejichž obsah – v případě konvergenčních potřeb podrozvinutých regionů – bude přizpůsoben pokračování procesu reálné konvergence: vzhledem k tomu, že konvergenční potřeby se v řadě regionů EU zásadně odlišují a současně, v sadě kvalitativně náročnějších priorit vycházejících ze Strategie Evropa 2020 se pro účely konkrétního regionu hodí i konkrétní sada výběru priorit, které se mohou významně lišit od podmínek regionů jiných; dostatečná míra flexibility ve prospěch členských států a jejich regionů při konkrétní volbě mixu řádně zdůvodněných priorit nejlépe vyhovujících podmínkám konkrétní členské země a jejích regionů by měla být zajištěna.

Užitečný průnik mezi konvergenčními tématy a kvalitativně náročnějšími pro podmínky každé členské země a jejích regionů bude v konečné verzi programových dokumentů Kohezní politiky EU po roce 2013 výsledkem reálné absorpční schopnosti této země a regionů, ale i výší a mírou nároků ostatních členských zemí a regionů v průběhu procesu konečného vyjednávání, jež by měl být usměrňován strategickým působením Evropské komise.

Dalším z klíčových parametrů, jež bude určovat zásadním způsobem obsah a zaměření Kohezní politiky EU po roce 2013, bude podoba nového rozpočtového rámce EU a role kohezní politiky v něm. S ohledem na stabilitu prostředí pro řešení a realizaci střednědobých strategií a programů je žádoucí pokračovat v praxi sedmiletých rozpočtových rámců a v nich pak i sedmiletých programovacích období. Pro budoucí kohezní politiku by dále bylo žádoucí, aby tato i nadále představovala či lépe ještě zesílila svoji pozici jedné z klíčových výdajových priorit a položek rozpočtu EU.

Pro adekvátní naplnění předpokladů a cílů Kohezní politiky EU po roce 2013 je již v době formulování jejích základních principů významné stanovení základních stavebních kamenů, na kterých je postavena. Vedle zajištění odpovídající pozice v rozpočtovém rámci EU a vymezení vztahu vůči Strategii Evropa 2020 k nim patří:

• stanovení rozhodného kritéria pro uvolňování prostředků, jimiž kohezní politika disponuje; přes řadu výhrad, vztažených k ukazateli HDP, resp. HND v přepočtu na obyvatele, lze současně konstatovat, že snaha o nalezení ukazatele stejně komplexního, vypovídajícího a vhodnějšího pro tento účel vyznívá naprázdno; lze tak nabýt přesvědčení, že HDP na obyvatele představuje nejkomplexnější a nejlépe vypovídající statistický ukazatel, identifikující na objektivní a časově udržitelné bázi míru sociálně-ekonomické vyspělosti (resp. zaostalosti či podrozvinutosti sledovaného systému – v našem případě regionu); s ohledem na stav a krátkodobou perspektivu regionů, jež jsou z pohledu konvergence nejvíce relevantní, zdá se, že i pro období let 2014–2020 může být nejvhodnější mezní hodnota 75 % průměru EU tohoto ukazatele;
• i s ohledem na výše řečené by nejpodstatnějším smyslem pro existenci kohezní politiky i v budoucnosti měl být důraz na podporu procesu konvergence, zaměřenou zejména na zaostávající či podrozvinuté regiony a členské státy, jejichž finanční zdroje pro zajištění rozvoje zůstávají tvrdě limitované a nedostatečné k uskutečnění nutných rozvojových projektů; i přes to, že cíl konvergence jako zdaleka největší ze všech cílů kohezní politiky nynějšího období z pohledu finančního zajištění (více než 80 % všech prostředků Kohezní politiky EU) již nyní představuje velmi silný nástroj pro podporu rozvoje především v zemích nováčků EU z let 2004–2007 (téměř tři pětiny prostředků Kohezní politiky EU jsou v současném období alokovány v zemích se souhrnným podílem menším než 10 % celkového unijního HDP, čímž bohaté a vyspělé země demonstrují značnou míru solidarity s vývojem v těchto zemích), i pro následující období by pro tyto země bylo přínosné a výhodné udržet status-quo (byť síla pozice čistých plátců se ještě zvýší a potřeba nástinu jakési exit strategie z pozice konvergenční země a regionu se zřejmě stane v průběhu nadcházejícího programovacího období nutností i potřebným požadavkem);
• vedle stanovení jasného kritéria i prioritního smyslu a směru orientace budoucí kohezní politiky má klíčový význam i otázka hladkosti a průhlednosti všech procedur a mechanismů, které průběh konkrétního využívání nástrojů kohezní politiky doprovázejí; tato úvaha však nebude detailněji rozvíjena v rámci tohoto textu.

zpět na začátek

Formulace priorit s ohledem na paradigma diskuse v EU

Na nejobecnější úrovni je možné v rámci zahájené debaty vedené na úrovni EU rozčlenit možné priority budoucí Kohezní politiky EU na dvě zásadní skupiny: konvergenční, či dotahovací (odpovídající spíše našemu stále podrozvinutému stupni socio-ekonomického rozvoje) a rozvojové (založené na vyšších kvalitativních nárocích, opírajících se o intenzivnější využívání inovací a využití poznatků výzkumu a vývoje v hospodářském rozvoji). Komplementárně s oběma pak můžeme formulovat třetí skupinu priorit, sledující v širší míře sociální akcent.

Vycházíme-li z předpokladu, že primárním smyslem kohezní politiky je vyrovnávání rozdílů v míře socioekonomického rozvoje mezi evropskými regiony, je zřejmé, že prioritní akcent v rámci této logiky musí být zaměřen na priority konvergenční, dotahovací.

Aby však docházelo nejen ke stírání rozdílů mezi regiony, ale i k zajištění nárůstu průměrné hladiny vyspělosti EU jako celku (a tím i k jejímu nezaostávání vůči ostatním klíčovým složkám globální ekonomiky), je vhodné prvky kohezní politiky citlivě obohacovat stále intenzivněji o priority růstového (rozvojového) charakteru, opírající se především o kvalitativně náročnější zdroje růstu.

Soulad mezi konvergenčními a rozvojovými prioritami i konkrétní poměr mezi nimi vychází z konkrétních a mnohdy neopakovatelných charakteristik platných pro socioekonomické ukazatele příslušného regionu.

Typickým příkladem konvergenčních priorit, stále poplatných i pro českou ekonomiku či společnost a vycházejících z přetrvávajícího rozvojového deficitu (oproti vyspělým zemím) zděděného z časů centrálně plánovaného řízení ekonomiky a rozvoje je silný potenciál rozvoje dopravní infrastruktury, zahrnující jak budování nových komunikací dálničního typu (aktivity činěné v zemích západní Evropy v čase jejich extenzívního rozvoje v průběhu 60. až 80. let), rekonstrukce ostatních typů komunikací (silničních i železničních) a přizpůsobení jejich stavu kvalitativním potřebám počátku 21. století. Rovněž revitalizace možností lodní dopravy a rozšíření potenciálu pro osobní i nákladní leteckou dopravu lze – byť v menšinové míře – zařadit do této oblasti.

Dalším významným typem infrastrukturních projektů konvergenčního typu je řešení veřejné, občanské vybavenosti i areálů průmyslového a podnikatelského charakteru. 20 uplynulých let i přes většinové období prosperity sice dokázalo zásadně proměnit tvář městských i obecních center, nedokázalo však stále uspokojivým způsobem zajistit komplexní vybavenost měst a obcí v kultivované a komfortní podobě, odpovídající standardu počátku 21. století. To se týká i základních prostředků veřejné a občanské vybavenosti a její následné údržby (odpovídajících chodníků, osvětlení, cyklostezek, upravených parků a veřejných prostor); týká se to však i podnikatelské infrastruktury (a v ní především problematiky brownfields, nevyužívaných továrních objektů, vycházející ze zásadních strukturálních proměn české ekonomiky; přeindustrializace v časech plánované ekonomiky musela být nutně a logicky redukována v časech nástupu ekonomiky tržní; výsledkem je snaha nalézt smysluplné a udržitelné alternativní využití nyní ladem ležících kapacit – především budov a objektů bývalých významných průmyslových korporací – jejichž četnost a koncentrace v určitých regionech představuje zásadní socioekonomický problém a limit jejich rozvoje.

Konvergenční povahu stále mají i některé priority sociálního charakteru, byť je zřejmé, že povaha většiny sociálních problémů v současnosti má příčiny ve vývojových projevech období posledních 20 let.

Společným jmenovatelem konvergenčních priorit je jejich časová omezenost. Lze předpokládat, že při dostatečném úsilí řešit konvergenční priority bude úroveň dopravní, veřejné, občanské či podnikatelské infrastruktury jednou srovnatelná s tou, jež existuje v rozvinutých zemích. Patrně se tak stane v čase, kdy i míra HDP české ekonomiky v přepočtu na obyvatele dosáhne či přesáhne průměrné hodnoty tohoto ukazatele pro celou EU (za předpokladu úspěšného pokračování scénáře reálné konvergence by se tak mohlo stát již v období let 2017–2022; až se toto stane skutečností, bude možné si z čistě ekonomického hlediska říci, že proces ekonomické transformace v naší zemi je završen; u ostatních veličin především sociálního charakteru však patrně toto završení bude trvat ještě delší dobu).

Na rozdíl od konvergenčních, rozvojové priority jsou nekonečné, byť se jejich konkrétní charakter a podoba mění. Jejich úspěšné zvládnutí je podmínkou pro to, aby se příslušná ekonomika v budoucnu opětovně nevrátila do podprůměru své rozvinutosti.

Navíc, aby pro řadu podrozvinutých ekonomik bylo vůbec možné a efektivní řešit rozvojové priority, je nutná jejich alespoň základní saturace konvergenčních priorit (v podmínkách neexistující informační infrastruktury, nespolehlivé dodávky energie, vody či tepla i neexistence vysoce vzdělaných pracovníků s univerzitním vzděláním je těžko představitelné budování a rozvíjení výzkumných a inovačních center v příslušné oblasti); na druhou stranu však rovněž není možné s rozvojovými prioritami vyčkávat na konečné vyřešení priorit konvergenčních, neboť během tohoto vyčkávání a výlučného zaměření se na priority konvergenční daná země či region relativně dále zaostávají (ve vztahu k zemím a regionům, které se na rozvojové priority soustředí). Je tudíž nezbytné nalézt optimální míru symbiózy při řešení priorit konvergenčních v doprovodu s prioritami rozvojovými a konvergenčním prioritám stanovit maximální možný časový horizont (čím bližší, tím lepší) k jejich naplnění (finanční injekce spolkové vlády v Německu vůči novým spolkovým zemím bývalé NDR nejsou ničím jiným, než veřejně podporovaným řešením konvergenčních priorit).

K typickým rozvojovým – či, chceme-li, kvalitativně náročnějším prioritám – patří sada priorit, s nimiž pracuje právě dokument Strategie EU 2020. Její obsah v zásadě nerozlišuje členské země EU na velmi rozvinuté a podrozvinuté; počítá sice s tím, že „hospodářská, sociální a teritoriální koheze představuje jádro Strategie EU 2020“, ale cíle Strategie jsou otevřeny pro všechny členské země a regiony EU na bázi uplatnění tzv. integrovaného rozvojového rámce.

zpět na začátek

Platí tak, že sama Strategie EU 2020 – posvěcena Evropskou radou – považuje za nutný předpoklad svého naplnění podporu ekonomické, sociální a teritoriální koheze a rozvoj infrastruktury, jež méně rozvinuté regiony EU přiblíží těm rozvinutějším. Shoda mezi Strategií EU 2020 a budoucím směřováním Kohezní politiky EU by měla být i v onom integrovaném rozvojovém rámci, jež v sobě kombinuje a koordinuje jednotlivé investiční a neinvestiční aktivity v různých vybraných oblastech (infrastruktura, lidské zdroje, podnikatelské prostředí, inovace) v kontextu národním, regionálním a lokálním.

Právě na této bázi existuje společný prostor pro sladění priorit Strategie EU 2020 s prioritami budoucí Kohezní politiky EU. Naším cílem v tomto pojednání je tento prostor blíže identifikovat, povahu těchto priorit detailně odkrýt a opatřit ji i jistou prvotní kvantifikací, jež v této fázi je spíše velmi zevrubným odhadem možností, jež budeme nazývat potenciálem absorpční kapacity.

Zdroj: Eurostat

zpět na začátek

Další zásadní parametry diskuse: Rozpočet EU a jednotný vnitřní trh

věcných priorit pro Kohezní politiku EU budoucnosti; neméně tak důležité je však i zamyšlení se nad finančním rámcem budoucí kohezní politiky, jež je součástí budoucího rozpočtového rámce EU, jež by měl pro nadcházející období doznat reformy.

Výchozí rámec reforem rozpočtu EU je popsán v boxu, obsahově inspirován nedávno zveřejněným dokumentem Evropské komise k reformě rozpočtu EU.

Lze snad tvrdit, že hlavní výdajové oblasti rozpočtu EU (kohezní politika, zemědělská politika, vnější vztahy EU) pravděpodobně zůstanou zachovány, byť se může váha mezi nimi změnit. Současně je však pravděpodobný větší akcent na financování tzv. nových témat či nových výzev (klimatické změny, konkurenceschopnost, energetika, vnitřní a vnější bezpečnost EU apod.).

Z pohledu České republiky a jejích regionů je prioritním zájmem uchování sedmiletého období, zajišťujícího střednědobou perspektivu z pohledu výše disponibilních zdrojů. V případě přesunu vah mezi klíčovými rozpočtovými kapitolami je v našem zájmu přesun prostředků ve prospěch politiky podporující kohezi a udržení objemu rozpočtu na co nejméně redukované výši (v poměru k unijnímu HDP), kdy bychom si jako méně rozvinutá země EU i pro období po roce 2013 udrželi poměrně spolehlivě pozici čistého příjemce.

V našem rozvojovém zájmu pak je, aby se významně posílila účelnost a efektivnost prostředků EU využívaných na území České republiky a jejích regionů, při respektování principu subsidiarity a proporcionality (financování na optimální úrovni z pohledu věcného řešení projektů; financování pouze těch priorit, jež zajišťují dostatečnou evropskou přidanou hodnotu a které nelze naplnit v plném rozsahu z národních finančních zdrojů.

Účelnost a efektivnost prostředků rozpočtu EU, resp. prostředků věnovaných ve prospěch Kohezní politiky EU, by neměla být měřena pouhým elementárním „vyčerpáním“ a „schopností“ využít „kohezní“ peníze beze zbytku, bez toho, že je hlouběji a důkladněji zkoumán vlastní dopad a důsledky takto podporovaných aktivit.

V obecnější logice aktivit prováděných na úrovni EU je tak smyslem Kohezní politiky EU překonání rozdílů mezi jednotlivými regiony prostřednictvím zejména nalézání akcelerátorů rozvoje v regionech méně rozvinutých. Stále silněji ve výčtu těchto akcelerátorů zaznívá podpora otevřenosti, odolnosti, připravenosti těchto regionů na celoevropské i globální prostředí konkurence.

Při vědomí veškerých problémů a „nedodělků“ zřejmě opanuje shoda nad tím, že doposud největším ekonomickým přínosem stávajícího procesu evropské integrace je Jednotný vnitřní trh. Ten tak musí být středobodem směrování všech podpůrných politik, které jsou na úrovni EU uplatňovány, včetně koordinace hospodářských politik členských států.

V souladu se stíráním rozdílů mezi ekonomickou vyspělostí jednotlivých regionů EU jsou tak předmětem nápravy distorze, které stále na Jednotném vnitřním trhu převládají a komplikují a brzdí intenzivnější formy zapojení jednotlivých regionů do procesu evropského sjednocování, které se pro řadu z nich stává pouze latentní a tudíž nevyužívanou možností.

Klíčová je zejména komplexnost vnímání prostředí Jednotného vnitřního trhu, která je v praxi unijních politik mnohdy degradována sektorovou fragmentací. I proto by budoucí kohezní politika, reflektujíc tak rozvojové potřeby regionů a jejich možností skutečného se zapojení do prostředí Jednotného vnitřního trhu, měla být v souladu s komplexně pojímaným Jednotným vnitřním trhem – konkrétně pak s politikou hospodářské soutěže, tradičně silného nástroje k posílení integrovaného a konkurenceschopného trhu, s politikou průmyslovou, s politikou ochrany spotřebitele, politikou energetickou, politikou dopravní, politikou sociální, politikou životního prostředí a reflexe klimatických změn, a politikou daňovou.

Pokud hodně zobecníme a tím i částečně zjednodušíme netriviální a velmi hierarchizovanou vazbu mezi snahou posílit prostředí Jednotného vnitřního trhu a zefektivnit kohezní politiku po roce 2014, společným jmenovatelem je dozajista infrastruktura (její modernizace či její úplné pořízení) jako prostředí, jež umožní ekonomickým subjektům realizovat své konkurenční výhody a možnosti.

Regiony České republiky stále vykazují jisté handicapy v oblasti podrozvinutosti infrastruktury; sledování strategie podpory infrastruktury jako předpokladu pro zapojení do prostředí Jednotného vnitřního trhu tak může být velmi doporučeníhodné.

Navíc je doporučováno, aby byl uplatněn princip kondicionality při využívání prostředků ze strukturálních fondů EU vůči těm členským státům, které jsou příkladné v procesu transpozice směrnic spojených s Jednotným vnitřním trhem. Zpřísnění podmínek je pak zamýšleno i v případě přesunu firem, které využily prostředků strukturálních fondů, do jiného státu. Otázkou však zůstává, jak by se daný problém řešil v případě rozšíření konceptu ESÚS (viz dále) či makroregionů (viz též dále), uplatňujících územní spolupráci mezi regiony v přeshraničním kontextu (který může vyvolat přirozenou potřebu firmy přesunout svoji hlavní aktivitu v rámci takto pojatého regionu).

Otevírání prostoru – i v souvislosti s přijetím konceptu přeshraniční územní spolupráce a teritoriální koheze – se přímo nabízí v případě transevropských sítí, jež by měly silněji propojit národní trhy; přeshraniční infrastruktrura by se v této souvislosti neměla týkat pouze projektů páteřního typu napříč evropským kontinentem, ale i infrastrukturních projektů, majících „jen“ přeshraniční regionální či lokální význam. Pokud prostředky v rámci kohezní politiky Evropské unie po roce 2013 budou směrovány ve prospěch propojení národních trhů i na regionální a lokální úrovni, kohezní politika budoucnosti bude v souladu s potřebami Jednotného vnitřního trhu.

zpět na začátek

Koordinace hospodářských politik a kohezní politika EU

Pro pravidla budoucí Kohezní politiky EU bude velmi pravděpodobně charakteristická rovněž silnější propojenost s koordinovanými hospodářskými politikami EU a s posíleným důrazem na fiskální disciplínu (v podobě přizpůsobivého Paktu stability a růstu, případně dalšího možného nástroje zaměřeného na skutečné vymáhání fiskální disciplíny v rámci EU).

Posílená vazba mezi Kohezní politikou EU a Paktem stability a růstu (či v širším kontextu tzv. European Economic Governance) by se měla konkrétně projevovat v podobě:

1. preventivních; i
2. sankčních opatření.

Preventitní opatření

Preventivní opatření mohou nabýt podoby provázání proplácení výdajů kohezní politiky se strukturálními a institucionálními reformami, mající přímé propojení s fungováním kohezní politiky (tyto reformy by měly posílit účinnost a efektivitu kohezní politiky).

Sankční opatření

Sankční opatření by měla zesílit propojení s procedurou nadměrného schodku v podobě pozastavení závazků ze strukturálních fondů a Kohezního fondu (i fondů zaměřených na podporu zemědělství a rybářství) a umožnit takovému členskému státu, aby si vylepšil stav a bilanci svých veřejných financí. Kdyby nebyla doporučení Rady EU členským státem respektována a plněna, přišel by tento s konečnou platností o svoji alokaci v rámci kohezní politiky, ale i politiky rozvoje venkova a politiky rybářství. Naopak vůči státům s příkladnou fiskální disciplínou je navrhováno zavedení „bonusu“ či stimulu; prostředky nevyužité z titulu nedostatečné fiskální disciplíny jedněch členských států by se shromažďovaly v „rezervním fondu“ na úrovni EU a byly by využívány ve prospěch členských států a regionů, nemajících problém s fiskální disciplínou.

Z toho vyplývá, že vstupovat do období budoucí Kohezní politiky EU s rizikovým či dokonce explicitně negativním vývojem veřejných financí na úrovni celého členského státu i jeho jednotlivých regionů může znamenat – oproti nynějšímu stavu – daleko silnější handicap z pohledu využití prostředků kohezní politiky. Tento důvod navíc může být zejména bohatými členskými státy a čistými plátci nadměrně akcentován (a v jistém smyslu snad i zneužit) pro argumentaci ve prospěch finančního omezení zdrojů určených pro účely kohezní politiky.

Česká republika jako celek i její jednotlivé regiony by si tohoto kvalitativně nového parametru měla být dobře a v plném rozsahu vědoma a své veřejné finance uvést do takového stavu, aby ani nepřímo nemohly tyto představovat ani záminku pro omezení či krácení alokace v neprospěch České republiky.

Aktuální pohled ze strany Komise, Europarlamentu a Výboru regionů

Vzhledem k tomu, že přijetí konečného řešení na úrovni

Rady EU je prozatím časově vzdálené a pozice preferované jednotlivými členskými státy budou vzájemně konfrontovány směrem k dosažení konsensu teprve v nadcházejícím období přibližně dvou let, má smysl se při představě o budoucí kohezní politice inspirovat především nedávnými výstupy, vzešlými z prostředí Evropské komise ve svém novém složení z počátku roku 2010:

• Kohezní politika po r. 2013 se bude týkat celého území EU;
• silněji akcentována by měla být městská dimenze a definována politika městského rozvoje EU podle principu subsidiarity;
• je zřejmý soulad (nikoliv však totožnost) budoucí Kohezní politiky EU se strategickými prioritami EU, především Strategií EU 2020;
• měl by být vytvořen stabilní rámec pro územní (teritoriální) kohezi v rámci příštího programovacího období;
• kohezní politika nepředstavuje pouze redistribuční systém, ale silnou rozvojovou politiku pro ekonomický rozvoj všech evropských regionů, se zvláštním důrazem na zaostávající (podrozvinuté) oblasti;
• naplnění i významné sociální funkce kohezní politiky (prostřednictvím Evropského sociální fondu) by mělo být nadále dostatečně akcentováno.

Aktivní roli v diskusi o budoucí kohezní politice zaujímá rovněž Evropský parlament, jehož aktuální pozice není obsahově vzdálena od té zastávané Evropskou komisí. I v ní nalézáme klíčová slova typu: kohezní politika jako politika s evropskou přidanou hodnotou; vyrovnávání rozdílů mezi regiony; potřeba přítomnosti kohezní politiky na celém území Unie; kohezní politika jako jeden z nástrojů naplňování Strategie EU 2020.

Evropský parlament nesouhlasí s návrhy na renacionalizaci kohezní politiky a klade zvýšený důraz na městskou (urbánní) dimenzi a rozvoj urbánních oblastí, včetně dopadů na okolní venkovské oblasti. Evropský parlament navrhuje zavedení odpovídajícího nástroje kohezní politiky, jež by reflektoval tuto urbánní dimenzi.

V obdobném duchu vyznívá i pozice Výboru regionů, jež navíc akcentuje význam „přechodového mechanismu“ pro případ těch regionů, které překročí hranici 75 % poměru ukazatele HDP na obyvatele vůči průměru EU (ve smyslu zabránění skokovému výpadku v intenzitě podpory vůči jednotlivým regionům).

zpět na začátek

Obsah územní dimenze kohezní politiky: Širší a užší interpretace

Jak již zmíněno v úvodu, Lisabonská smlouva rozšířila obsah pojmu koheze o územní (teritoriální) rozměr. Ještě před platností tohoto ustanovení však byla implicitně územní dimenze kohezní politiky, resp. územní dimenze politik a přístupů v rámci EU uskutečňována. Širším vymezením pojmu teritoriální koheze jsme se zabývali v průběhu léta 2010 v tématech věnovaných dopadům Lisabonské smlouvy. Nyní si detailněji vymezme, jak je územní koheze vnímána a interpretována v užším smyslu slova.

Užší interpretace územní (teritoriální) koheze

Regiony EU představují stále mimořádně divergentní, heterogenní systém. Společný nástroj k uchopení „společného jmenovatele“ regionálního rozvoje se tak nalézá velice obtížně. Na druhou stranu explicitní definice územní dimenze koheze je rovněž nutná a potřebná.

Rozměr územní dimenze, neomezovaný existencí národních hranic, je posilován existencí Jednotného vnitřního trhu, Schengenského prostoru, ale především existencí a identifikací problémů, které jsou společné či přibližné pro dané území bez ohledu na to, kde existují administrativní národní hranice. Posílení přístupu založeného na existenci funkčních vazeb a identifikaci růstového potenciálu území, ležícího ve více než jednom členském státě, je základem pro obsahové vymezení územní dimenze kohezní politiky.

Obsahem územní dimenze však není zdaleka pouze jednostranná preference přeshraničního rozměru; urbánní dimenze (dokonce i na přeshraniční bázi) je jejím dalším možným projevem.

Vzhledem k tomu, jak odlišné jsou podmínky jednotlivých regionů EU, i konkrétní podoba podpory jejich rozvoje je značně individuální. Smyslem je „na míru“ potřebě regionu identifikovat jeho rozvojový potenciál a vhodnou volbou nástrojů tento naplnit. Individuálnost a diferenciace jsou tak předpokládanými významnými charakteristickými rysy budoucího naplňování územní dimenze Kohezní politiky EU.

Další z charakteristik se zřejmě nazývá vyváženost; vyváženost ve smyslu nalezení „rozumné“ míry mezi podporou zaostávajících regionů, versus podporou rozvojových aktivit regionů již rozvinutějších, v nichž je obsažen přesvědčivý rozvojový potenciál (v podobě například již jsoucí základny pro rozvoj ekonomické konkurenceschopnosti díky dosaženému stupni rozvoje vědy, výzkumu či vytváření příznivých podmínek k inovativnímu podnikání); podporou městských oblastí či území překračující teritoria národních hranic. Tento zatím praxí ne zcela vyzkoušený koncept územní dimenze může být spojen s rizikem: s neslučitelností s potřebou snížit počet Operačních programů (jak vyplývá z vládního prohlášení nynější vlády); každý subjekt, jež bude mít ambice se „najít“ v tomto vnímání územní dimenze, dostane současně ambici stát se Řídícím orgánem či „správcem“ „svého vlastního“ Operačního programu.

V rámci již jsoucího pojímání územního rozvoje Evropy by územní agenda měla zajišťovat tři zásadní cíle:

• rozvoj vyvážené a polycentrické soustavy měst a nového partnerství měst a venkova;
• zajištění rovného přístupu k infrastruktuře a znalostem;
• udržitelný rozvoj, obezřetná správa a ochrana přírody a kulturního dědictví.

Jedním z rozměrů územní dimenze je zaměření se na urbánní rozvoj ve smyslu podpory pólů růstu (tedy typická rozvojová priorita, vycházející z příznivosti předpokladů daného území stát se pólem růstu, a nikoliv spíše pasivní financování „pouhé“ zaostalosti tohoto území s velmi vysokou mírou nejistoty, zda má toto území vůbec přirozené předpoklady se pólem růstu stát). Úsilí o tento prvek územní dimenze je projevem nalézání obecných principů platných pro vytvoření jednotného „optimálního“ modelu řešení urbánní politiky. Nejzásadnějšími dokumenty z nedávné doby na úrovni EU jsou v této záležitosti Lipská charta (z roku 2007) a Marseillská deklarace (2009).

Druhý rozměr spočívá v akcentu na ekonomický význam posílení funkční vazby mezi venkovem a městy. Funkční vazby v této souvislosti spočívají například v oblasti dopravní dostupnosti, dostupnosti veřejných služeb a standardů občanské vybavenosti, životního prostředí i sociálního vyloučení.

Radikální inovace v územní dimenzi: její přeshraniční rozměr

Kvalitativně nejrazantnější změnou v procesu uplatňování územní dimenze kohezní politiky spočívá právě v jejím přeshraničním rozměru, který může její stávající podobu zásadně změnit. Jejími dominantními projevy jsou koncept makroregionálních strategií či koncept Evropského seskupení pro územní spolupráci (ESÚS).

Smyslem konceptu makroregionálních strategií je vytvoření rámce pro spolupráci na teritoriu velkých územních celků v případě zásadních problémových oblastí (snížení energetické závislosti, zesílení mobility, ochrana životního prostředí), společných pro všechny součásti takto rozsáhlého teritoria.

Makroregionální strategie by měla představovat průřezový nástroj, který by měl lépe koordinovat postupy při řešení společných zásadních problémů velkých území. Nynější dvě makroregionální strategie (region Baltského moře a dunajský region) by měly doplnit další (například alpská, středomořská a některé ostatní). Makroregionální strategie prozatím postrádají své právní vymezení a existují spíše v oblasti představ a strategických konceptů, bez odpovídající právní opory.

Ani způsob vymezení jasné vazby mezi konceptem makroregionální strategie a budoucí kohezní politikou není zatím završen. Jednou z možností je navázání úzkého propojení s Kohezní politikou EU.

Jiná možnost spočívá ve volnějším přístupu k makrostrategiím jako koordinačnímu mechanismu, který „pouze“ dává dohromady stávající programy, nástroje, instituce či politiky pro jejich využití v rámci jasně definovaného území a jasně definovaného počtu omezených klíčových témat a priorit.

Koncept Evropského seskupení pro územní spolupráci (ESÚS) či European Grouping of Territorial Co-operation (EGTC) má již konkrétnější kontury a jisté výsledky a zkušenosti. Tento koncept je umožněn nařízením Rady ES č.1083/2006 z července 2006 a má podporovat rozvoj EU na bázi posílené územní spolupráce v podmínkách ekonomické a společenské otevřenosti a propojenosti.

Smyslem ESÚS je eliminovat závažné obtíže pro součinnost a spolupráci mezi členskými státy na bázi jejich regionálních a místních autorit. Při této součinnosti by měla fungovat slučitelnost a komplementarita vůči obsahu cíle 3 Kohezní politiky EU, resp. v budoucnu vůči obdobně směrovanému cíli, jež by případně obsah nynějšího cíle 3 nahradil.

ESÚS představuje nástroj mající právní subjektivitu, jež akcentuje specifické potřeby regionálních a místních autorit bez ohledu na národní hranice.

Předmětem spolupráce je realizace programů a projektů územní spolupráce, využívajících zdrojů strukturálních fondů (ERDF) i regionálních a lokálních zdrojů, zaměřených na řešení priorit společných a efektivněji řešitelných na přeshraniční bázi.

Jaká je realita ESÚS? V současné době je v jeho rámci koncipováno několik desítek velmi různorodých projektů. Patnáct z nich je již schválených a fungujících; více než dvacet dalších se nachází v pokročilé fázi přípravy. První ESÚS byl spuštěn v lednu 2008 v podobě sociálně i strukturálně velmi komplikované aglomerace Eurometropole Lille (Francie) – Kortrijk (vlámská část Belgie) – Tournai (valonská část Belgie).

Závěrem této pasáže lze důrazně zopakovat, že novému obsahovému naplnění územní (teritoriální) koheze nahrává přijatá Lisabonská smlouva, jež s ohledem na budoucí kohezní politiku akceptuje:

• potřebu reflexe rychlých změn v pojetí kohezní politiky;
• nový rozměr kohezní politiky plynoucí z definice územní (teritoriální) koheze;
• odůvodnění a smysl Kohezní politiky EU i v nadcházejícím období;
• identifikaci věcných priorit budoucí Kohezní politiky EU zaměřených na:
  • zesílení konkurenceschopnosti a zaměstnanosti na regionální úrovni;
  • usnadnění růstu v zaostávajících oblastech Unie;
  • pokrytí integrace napříč hranicemi.

Při rozšíření konceptu pokrytí integrace napříč hranicemi je klíčové respektování principu subsidiarity prostřednictvím jejího soustavného monitoringu a velmi selektivního vyhodnocení toho, pro jaké regiony a v jakých oblastech je existence makroregionů či ESÚS pro regiony v České republice výhodná.

Převzato z Měsíčníku EU aktualit vydávaném EU Office České spořitelny, a. s.

zpět na začátek