Lisabonská smlouva bezesporu představuje další krok v hlubší integraci Evropské unie. Hlasovací pravidla, mechanismy a procedury pro 15člennou unii nestačí pro efektivní řízení a fungování společenství o 27 členských státech s perspektivou dalšího rozšiřování. Lisabonská smlouva posiluje úlohu Evropské unie i v její regionální a lokální dimenzi.
Úvodem
Přijetí Lisabonské smlouvy posiluje úlohu Evropské unie v oblasti její regionální a lokální dimenze. Nejvýznamnějším a nejviditelnějším efektem je rozšíření termínu koheze ve vnímání EU o svoji třetí – vedle ekonomické a sociální – složku: teritoriální (územní).
Dopad zavedení pojmu teritoriální koheze je tak fakticky dvojí:
- významným způsobem se mění dopad na tvorbu legislativy EU, jež bude daleko silněji reflektovat právě regionální a lokální akcent, včetně identifikace dopadů jejího přijetí na regionální a lokální úroveň;
- významným způsobem se může změnit i pojetí Kohezní politiky EU samé (i pod vlivem dalších okolností) směrem k rozšířenému pojetí a chápání regionů (máme tím na mysli především v současné době diskutovaný, novátorský koncept tzv. makro-regionů).
Tímto dochází k explicitnímu uznání principu regionální a místní samosprávy na základě zásady subsidiarity; tímto je zásadně rozšířen i rozměr (kvalitativní i kvantitativní) termínu subsidiarity; EU nyní musí respektovat vedle „své“ unijní úrovně nejenom již patrnou hladinu národní, ale rovněž kompetence regionální a místní.
Teritoriální (územní) koheze se tak stala třetím kohezním rozměrem, který má přispět k harmonizaci ekonomického a sociálního rozvoje – stává se tak jedním ze základních cílů EU a bude jí rovněž přizpůsobeno budoucí směrování Kohezní politiky EU po roce 2013.
Z toho vyplývají některé významné procedurální a institucionální změny, týkající se především Evropské komise, Výboru regionů i vztahů mezi jednotlivými institucemi EU; právě deskripce těchto změn, včetně uvedení příkladů interpretace teritoriální koheze v podobě tzv. makro-regionů a vztahů vůči budoucí podobě rozpočtového rámce EU i dokumentů národního významu (Konvergenční program), budou hlavním obsahovým námětem tohoto příspěvku.
Tvorba legislativy a institucionální změny
- Evropská komise musí především v důsledku přijetí Lisabonské smlouvy v širším rozsahu konzultovat a brát v úvahu regionální a lokální dimenze před navržením jakýchkoliv nových legislativních norem a aktů; toto pravidlo se projeví právě i v případě legislativy spojené s úpravou budoucí Kohezní politiky EU po roce 2013, kde se rozšířený akcent regionální a lokální dimenze projeví;
- Pokud se objeví na regionální a lokální úrovni překážky a bariéry – lhostejno, zda finanční či administrativní povahy – veškerá nová legislativa EU je musí analyzovat a následně minimalizovat;
- Národní a regionální parametry získaly větší skrutinium ohledně legislativy EU prostřednictvím „systému včasného varování“.
Aktivita směřující k rozšíření pojmu koheze o svoji teritoriální složku byla silně a velmi aktivně podporována i Výborem regionů. Vedle již výše pojatých dopadů snad bude dobré věnovat se těmto v potřebné míře konkrétnosti.
Změny, které Lisabonská smlouva přináší pro činnost Výboru regionů
První ze zmíněných změn má časově-procedurální rozměr; v souladu s mandátem Evropského parlamentu i Evropské komise (následně po uskutečněných volbách do Evropského parlamentu) se rozšiřuje i mandát Výboru regionů ze stávajících čtyř na pět let. Předseda Výboru regionů a jeho sekretariát jsou ustaveny na období dvou a půl roku; do druhé poloviny tohoto mandátu dochází k personální výměně na pozici předsedy.
Výbor regionů je nyní zahrnut do celé délky průběhu legislativního procesu, což je dáno tím, že proces konzultací se stal závazný nejen pro Evropskou komisi a Radu EU, ale rovněž pro Evropský parlament.
Výbor regionů má právo předkládat právní případy pro Evropský soudní dvůr v případech, kdy by chránil své pravomoci a kompetence, případně anuloval legislativu EU, která by odporovala principu subsidiarity nerespektováním regionálních a lokálních kompetencí.
Výbor regionů
Je považován za jakéhosi ambasadora Evropy v regionech, městech, municipalitách a hovoří za ně v rámci obsáhlé evropské debaty; vede přímý dialog se spoluobčany o tom, čeho Evropa dosáhla a jaké jsou její výzvy do budoucna, a napomáhá vysvětlovat a šířit zavádění a teritoriální dopad politik EU.
Od svého založení v roce 1994 pracuje Výbor regionů
- shromáždění regionálních a lokálních zástupců na úrovni EU
- směrem k tomu, aby přispěl demokratičtější, transparentnější, propojenější Evropě. Všeobjímajícím cílem Výboru regionů bylo vždy napomáhat vytváření EU, jež by byla spojena s Evropany a jimi i podporována.
Lisabonská smlouva a regionální politika
- Lisabonská smlouva, vstoupivší v platnost 1. prosince 2009, je významným krokem směrem k umožnění všem úrovním správy a samosprávy v Evropě pracovat společně a s vědomím jeden druhého. Měla by v tomto ohledu posílit zásadu, že rozhodnutí jsou činěna tak blízko lidem, jak je to jenom možné a jak nejlépe mohou svůj dopad na občany projevit – tedy, čemu EU říká subsidiarita.
- Lisabonská smlouva explicitně uznává – poprvé – princip regionální a místní samosprávy v rámci členských států EU. V tomto ohledu rovněž přisuzuje další význam pro místní a regionální úrovně v rámci principu subsidiarity.
- Lisabonská smlouva zajišťuje, aby proces vytváření nových zákonů EU začínal zevrubným zvážením místních a regionálních dopadů v případě všech legislativních návrhů. Rovněž dává Výboru regionů více pravomocí při sledování návrhu zákona, procházejícího všemi stupni a fázemi legislativního procesu. Lisabonská smlouva tak dává shromáždění regionálních a místních zástupců více politických i právních nástrojů.
- Autority (úřady) na všech úrovních napříč Evropu budou muset pracovat společně v mnohem větším rozsahu než dříve. Výbor regionů se zabývá předvídáním těchto změn a nových výzev z nich plynoucích a je připraven dále pomoci posílit pozici místních a regionálních autorit.
Zodpovědnosti v rámci legislativního procesu
Lisabonská smlouva mění podobu vztahů mezi jednotlivými institucemi EU. Podívejme se na popis těchto změn z pohledu již popsané instituce, jíž je dané téma kompetenčně nejbližší Výboru regionů. Jak zmíněno výše, zvláště Výbor regionů získal přijatými změnami možnost větší prezence při všech fázích tvorby legislativy EU – při jejich přípravě, novelizacích a monitoringu legislativy ve všech případech, které ovlivňují regionální a místní autority.
Toto by mělo zajistit větší příspěvek do formovaných politik EU z úrovní autorit, které jsou nejblíže veřejnosti a které pokrývají větší zapojení veřejnosti do procesu evropské integrace. Všechny tři instituce, které rozhodují o legislativě EU
Evropský parlament, Evropská komise a Evropská rada, resp. Rada EU – budou muset nyní konzultovat s Výborem regionů záležitosti spojené s tvorbou zákonů ohledně jakékoliv oblasti s regionálním dopadem. Názory Výboru regionů budou pokrývat několik nových oblastí politiky EU, včetně energetiky, klimatických změn a „služeb všeobecného zájmu“, tedy sociálních, veřejných a infrastrukturních služeb.
Navíc, Výbor regionů má nyní právní nástroje k podpoře svých práv konzultovat záležitosti s Evropským soudním dvorem. Může ochraňovat své výsady, pokud se domnívá, že nebyly respektovány jinými institucemi EU a vyzvat a oslovit legislativu EU, jež nedodržuje principy subsidiarity z důvodu porušování regionálních a místních kompetencí.
Konzultace jsou povinné pro všechny zákonné normy EU v oblastech:
- ekonomické, sociální a teritoriální koheze;
- transevropských sítí;
- dopravy, telekomunikací a energetiky;
- veřejného zdraví;
- vzdělávání a mládeže;
- kultury;
- zaměstnanosti;
- sociální politiky;
- životního prostředí;
- profesního tréninku;
- klimatických změn a služeb všeobecného zájmu.
Jak Lisabonská smlouva mění možnosti prosazování místních a regionálních zájmů na úrovni EU
Evropská komise: před-legislativní fáze; Evropská komise vyhodnocuje možnosti politiky a připravuje legislativní návrh | Evropská komise: osvojuje legislativní návrh a musí jej konzultovat s Výborem regionů | Evropské instituce začínají diskutovat legislativní návrh; Evropský parlament a Rada EU jsou povinny jej konzultovat s Výborem regionů | V případě, že legislativní návrh je významně změněn dalšími institucemi EU | Přijetí legislativy EU:
|
Výbor regionů: organizuje konzultace s místními a regionálními autoritami, spolupracuje s Evropskou komisí ohledně ohodnocení dopadů (na základě dohody o spolupráci mezi Komisí a Výborem regionů) | Během 8 týdnů může Výbor regionů spolupracovat s národními a regionálními parlamenty při analýze souladu s principem subsidiarity („mechanismus včasného varování“) | Výbor regionů spolupracuje | Výbor regionů: přijímá revidovaný názor k legislativnímu návrhu | Výbor regionů:
|
Zdroj: Výbor regionů, Text Lisabonské smlouvy
Nové procedury
- Výbor regionů si osvojil procedury k začlenění právních změn, které Lisabonská smlouva přináší.
- Větší přítomnost regionálního prvku v legislativním procesu EU; Výbor regionů a jeho komise budou schopné nově koncipovat názory, které jim umožní reagovat rychle a vhodně na diskuse mezi Evropskou komisí, Evropským parlamentem nebo Radou EU.
- Aktivity vůči Evropskému soudnímu dvoru; ochrana pravomocí Výboru regionů a anulování legislativy EU, jež odporuje zásadě subsidiarity; aktivity mohou být zahájeny buď na základě většinového hlasu získaného v rámci plenárního zasedání nebo v urgentním případě prostřednictvím urychlené akce iniciované sekretariátem Výboru regionů.
Užší pracovní vazby mezi Evropskou komisí a Výborem regionů
Lisabonská smlouva vytváří novou dynamiku ve vztahu mezi Evropskou komisí a Výborem regionů. Při zavádění postupů plynoucích z Lisabonské smlouvy dojde k významně silnější intenzifikaci diskusí mezi Komisí a Výborem od počátku do konce legislativní procedury. Vstup Výboru regionů v podobě konzultací a sdělování názorů konkrétně zlepší účinnost legislativy a povede k ucelenější a autentičtější podobě zákonů EU, které by tak představovaly menší překážky pro místní a regionální autority.
V rámci nového procesu Výbor regionů přebírá pro-aktivní roli ve vztahu ke Komisi před tím, než Komise zveřejní návrh nové legislativy. Na této úrovni Výbor regionů je zprostředkovatelským článkem mezi regionálními a lokálními autoritami a Komisí při oceňování sociálních, ekonomických a regionálních dopadů. Rámec pro tuto platformu je vytvořen opatřeními k zesíleným konzultacím, zmíněným v Lisabonské smlouvě, i existující dohodou o spolupráci mezi Evropskou komisí a Výborem regionů.
Výbor regionů bude pracovat s národními, regionálními a místními autoritami a s asociacemi regionů a měst na analýzách lokálních a regionálních dopadů zákonů EU a na zajištění, aby je členské státy aplikovaly korektně. Když Komise učiní a zveřejní formální legislativní návrh, názory Výboru regionů získají na větším významu a důrazu při stanovení kompatibility návrhu s principem subsidiarity. Výbor regionů bude spolupracovat s národními a regionálními parlamenty a používat svoji platformu monitorující subsidiaritu pro přenos vstupů a impulsů od regionů a místních autorit napříč Evropou a jejich vtělení do názorů Výboru regionů.
Výbor regionů bude rovněž žádat Evropskou komisi o respektování svého práva „znovu-konzultovat“, aby povaha a podstata návrhů mohla být podstatně změněna během legislativního procesu. Schopnost Výboru regionů obhajovat legislativu u evropských soudů dále ovlivní práce Evropské komise při zajišťování toho, aby názory Výboru regionů byly zabudovávány do návrhů ještě předtím, než se tyto stanou zákonem.
Spolupráce mezi Evropskou komisí a Výborem regionů
- Dohoda mezi Evropskou komisí a Výborem regionů z roku 2007 se zaměřuje na vytvoření bližšího pracovního vztahu a platformy konzultací s místními a regionálními zainteresovanými subjekty v časově nejpříhodnější fázi (co nejdříve na počátku legislativního procesu). Lisabonská smlouva umožňuje, aby tato dohoda byla zcela naplněna.
- Evropská komise představuje svůj roční pracovní program Výboru regionů. Jsou identifikovány návrhy prioritních oblastí, které podléhají povinným konzultacím, či konzultacím na bázi dobrovolné volby.
- Evropská komise bude žádat Výbor regionů, aby zpracoval „výhled názorů“ k budoucím politikám EU a studiím k dopadů návrhů a – v některých případech – ocenění dopadů směrnic, které již vstoupily v platnost.
Platforma monitorování subsidiarity
- Výbor regionů bude stavět na platformě monitorování subsidiarity, aby zajistil, že místní a regionální autority byly zapojeny do vývoje, implementace a vyhodnocení politik EU.
- Byla vytvořena Výborem regionů v roce 2005 a umožňuje lepší informační výměnu mezi regionálními a místními autoritami, jejich asociacemi a národními parlamenty napříč EU o politikách Evropské komise a návrzích, které budou mít přímý dopad na místní a regionální autority.
- Více než 120 partnerů předkládá svá vyhodnocení všech politických a legislativních dokumentů, které jsou posuzovány Výborem regionů.
Subsidiarita
Představuje princip, že všechna rozhodnutí na unijní úrovni musejí být činěna na té úrovni, jež je z pohledu občanů nejefektivnější a nejprospěšnější, občanům nejbližší. To znamená, že v oblastech sdílených kompetencí by měla být akce zajišťována na úrovni EU pouze tehdy, jestliže politické cíle a nástroje nemohou být dosaženy a aktivovány na lokální, regionální či národní úrovni a je efektivnější a pro občany prospěšnější ji i vykonávat na úrovni EU.
Subsidiarita je propojena s principem proporcionality, který vymezuje, že akce EU musejí být limitovány pouze do té míry, jež je nezbytná pro dosažení cílů stanovených dohodou o EU. Pokud v tomto ohledu existuje řada názorů, EU by měla přijímat akce, jež dávají národním, regionálním a místním autoritám největší míru svobody a volnosti.
Političtější vazba mezi Evropským parlamentem a Výborem regionů
Politická vazba spočívá především ve východisku, že jak členové Evropského parlamentu, tak Výboru regionů představují volené reprezentanty občanů EU – a jako takoví zvyšují míru demokratické legitimity EU.
Lisabonská smlouva zavádí užší a transparentnější vazbu mezi těmito dvěma institucemi. Tato by měla umožnit větší veřejné propojení vůči EU a důvěru v její demokratický charakter.
Makro-regiony a soulad s klíčovými národními dokumenty – Konvergenční program
Makro-regiony
Zavedení pojmu teritoriální koheze velmi otevřelo prostor pro diskusi, jak bude tento termín v praxi interpretován. Jednou v současnosti nejmódnější interpretací je tak například koncept tzv. makro-regionů, který by měl být uplatněn i v budoucí podobě pravidel Kohezní politiky EU po roce 2013. Spočívá především v tom, že pojem makro-region je aplikován na oblasti, přesahující národní hranice členských států EU.
Samotnou Evropskou komisí, zřejmě z důvodu vysoké míry institucionální připravenosti pro zavedení do praktické projektové fáze, je silně podporován makro-region oblasti Baltského moře, zahrnující v zásadě všechny přímořské regiony států EU, náležejících do této oblasti. Ve velmi pokročilé fázi vyjednávání jsou rovněž obrysy makro-regionu, tvořeného oblastmi podél toku Dunaje, k němuž se dokonce snaží včlenit i některé z regionů, jimiž bezprostředně Dunaj vlastně neprotéká (včetně několika regionů českých).
Nedávná diskusní platforma, konaná v polovině dubna v prostorách Výboru regionů, odhalila, že takovýchto makro-regionů má ambice vzniknout nějakých dvacet, snad i více (hovořeno bylo mimo jiné o Středomoří, Alpském regionu, Labském regionu, regionu tvořeném oblastí bývalé „železné opony“ a řadě dalších).
Pokud by se praxe makro-regionů prosadila, znamenalo by to významnou inovaci v dosavadním chápání výkonu Kohezní politiky EU. Vzhledem k tomu, že toto téma považujeme nejen za inovativní, ale i obsahově mimořádně zajímavé, budeme mu věnovat prostor v rámci tématu Měsíčníku EU aktualit v letošním červenci.
Soulad s klíčovými národními dokumenty – Konvergenční program
Velmi podstatným parametrem diskuse budoucí Kohezní politiky EU po roce 2013 a roli regionů s ohledem na vývoj a výhled veřejných financí se stává rovněž Konvergenční program České republiky. Obsah Konvergenčního programu a schopnost jeho plnění se může následně projevovat i v tom, že v případě jeho chronického neplnění může Evropská komise uvalit vůči takové členské zemi sankci v podobě pozastavení procesu čerpání fondů EU po dobu, než dojde k odstranění či přijetí průkazných kroků k odstranění projevů fiskálně nedisciplinovaného chování.
Konvergenční program je současně nástrojem pro vytváření ekonomického prostředí, vstřícného z pohledu přijetí společné evropské měny – euro. Při této příležitosti je vhodné připomenout, že právě některé z nástrojů Kohezní politiky EU, konkrétně pak Kohezní fond, byly na počátku 90. let založeny právě proto, aby jejich využití napomohlo tehdejším zemím ES zavést jednotné měnové prostředí, resp. ekonomický systém s tímto prostředím hladčeji slučitelný.
Pravidelně aktualizovaný Konvergenční program je předkládán v rámci evropského mnohostranného rozpočtového dohledu a koordinace fiskálních politik (množinou zemí, které si ještě neosvojily euro; členové eurozóny paralelně předkládají Stabilizační program).
Dosud nejaktuálnější verze Konvergenčního programu České republiky je rámována dvěma podstatnými parametry: klimatem politické situace v České republice, charakteristickým nynějším prozatímním a apolitickým charakterem vlády, a současně vysokou mírou nejistoty ohledně volebního výsledku, z něj vyplývající politické konstelace mající přímý dopad na výkon politiky veřejných financí v budoucnu; druhým klíčovým parametrem je pak fakt, že v prosinci 2009 byla s Českou republikou zahájena – stejně jako s řadou dalších členů Evropské unie – procedura při dosažení nadměrného rozpočtového schodku. V následujícím postupu Rada EU Ecofin doporučila České republice do roku 2013 přijmout opatření, vracející výši deficitu vládního sektoru k HDP zpět pod úroveň 3 %.
| v % | 2008 | 2009 | 2010 | 2011 | 2012 |
|---|---|---|---|---|---|
| Růst HDP | 2,5 | -4,0 | 1,3 | 2,6 | 3,8 |
| Inflace (HICP) | 6,3 | 0,6 | 1,8 | 1,5 | 1,8 |
| Saldo veřejných rozpočtů*) | -2,1 | -6,6 | -5,3 | -4,8 | -4,2 |
| Veřejný dluh*) | 30,0 | 35,2 | 38,6 | 40,8 | 42,0 |
Zdroj: Konvergenční program ČR, *) k HDP
Nejistá a nestabilní politická situace determinuje rovněž míru schopnosti veřejného sektoru toto doporučení, resp. z našeho pohledu závazek, reálně naplnit. V rámci omezeného prostoru stávající vláda připravila jistou verzi konsolidační strategie, jež přispívá k jistému pokroku v případě odstraňování nadměrného schodku a poskytuje budoucí politické vládě vodítko pro pokračování procesu fiskální konsolidace. Každopádně však pro včasnost reakce na nastalou fiskální situaci je nezastupitelnost politicky determinované vlády nutnou podmínkou; čím déle tato bude chybět, tím více budeme již zjevné problémy před sebou dále odkládat.
Konvergenční program konstatuje, že prioritou fiskální politiky pro následující období bude snížení deficitů vládního sektoru a zlepšení strukturálních parametrů veřejných financí. Cesta k dosažení těchto střednědobých cílů je pozvolná; hlavní cíl fiskální politiky tak spočívá v udržení vládního deficitu v roce 2010 na úrovni 5,3 % HDP a následný, spíše lineární průběh procesu jeho snižování až k bodu odstranění nadměrného deficitu v roce 2013.
Další cíle české vlády v oblasti fiskální politiky představují:
- omezení nepříznivých dopadů ekonomického vývoje v roce 2009 na hospodaření sektoru vlády prostřednictvím přijatých opatření ke snížení deficitu;
- omezení administrativní zátěže a daňové distorze prostřednictvím zjednodušení daňového systému;
- posílení efektivnosti vládních výdajů.
Přijatá aktivní opatření ke snížení deficitu v roce 2010 jsou soustředěna zejména na příjmové straně veřejných rozpočtů, a to především v oblasti nepřímých daní. Na výdajové straně byl přijat kompromis v podobě dočasného snížení některých sociálních dávek, byla zrušena neobsazená funkční místa ve státním sektoru, zmražen objem prostředků na platy státních zaměstnanců i pro účely důchodů.
Současně došlo k přípravě konsolidační strategie i pro následující léta výhledu, v nichž je naopak silnější akcent kladen na výdajovou stranu. Strategie je doprovázena i řadou navrhovaných kvalitativních opatření, spojených například se zjednodušením daňového systému a transparentní a podnikatelsky příznivou správou daní. Prioritou fiskální podpory zůstává školství, věda, výzkum a investice přímo podporující hospodářský růst.
Předpokladem úspěšného provedení fiskální konsolidace bude stanovení splnitelných fiskálních cílů novou vládou. Hlavním nástrojem bude důsledné uplatňování režimu fiskálního cílení a dodržování nově schválených střednědobých výdajových rámců.
Vliv na klíčový finanční nástroj EU – Rozpočet a nový finanční rámec
Reforma rozpočtu EU je proces, jež je již řadu let pociťován jako zásadní, dosud však nenaplněný. Již v předcházejícím vyjednávání nynější finanční perspektivy byla pociťována značná potřeba přizpůsobení podoby rozpočtu EU aktuálním a především budoucím ekonomickým potřebám. V důsledku jisté stereotypní strnulosti lze konstatovat, že i přes jistá dílčí přizpůsobení tato zcela neodpovídá především budoucím unijním prioritám.
Není proto náhodou, že již v před-krizovém období byla formulována potřeba sestavení rozpočtu budoucnosti, jež bude konformnější s budoucími rozvojovými výzvami. S potřebou přizpůsobení se zásadním, kvalitativním strukturálním změnám (včetně vyvolaných sociálních důsledků), s trendem zesílené mobility, vědeckého a technologického pokroku, s ohromným budováním nových kapacit v oblasti znalostní ekonomiky, ale i se značnými důsledky probíhající migrace, s novými rozměry klimatických změn a globálního oteplování i potřebnosti oslovit solidaritu a sociální soudržnost. Všechny tyto oblasti patří mezi zásadní věcné oblasti, jimž by neměla být podoba budoucího rozpočtového rámce lhostejná.
Je zde však i úroveň strukturální a zřetelná odpověď na otázku: v jakém poměru přerozdělení (vůči HDP) má setrvat (či změnit se) rozpočet EU vůči rozpočtům národním při zachování platnosti principů subsidiarity a proporcionality. Jestliže ještě před několika měsíci se poměrně zakořenila představa o potřebě mírného navýšení objemu rozpočtu v poměru k objemu unijního HDP (kamsi na úroveň 1,2 % – 1,3 %), řada nynějších představ směřuje právě směrem opačným, dokonce v některých případech až pod hladinu 1 % unijního HDP. I v této diskusi se velmi silně promítá jistá odlišnost přístupu a priorit rozvinutých a bohatých členských států v porovnání se státy podrozvinutými.
Třetí legitimní úroveň je politická až manažersko-procedurální a týká se otázek účelnosti využití unijních fiskálních zdrojů při zajištění všech klíčových politických priorit, metod řízení fiskální politiky EU, otázek spolufinancování, ale i transparentnosti a efektivnosti správy.
Převzato z Měsíčníku EU aktualit vydávaném EU Office České spořitelny, a. s.
