Dokument si všímá především filozofických základů integrace a právního řádu Evropských společenství. Od tohoto základu se odvozuje struktura i vlastní obsah práva ES. Zvláštní pozornost je v textu věnována přímé aplikaci evropského práva a činnosti Evropského soudního dvora (the European Court of Justice) a jím vynášeným prececentním rozsudkům.
- Podstata integrace evropských států
- Odvozená pravomoc a relativní samostatnost
- Právní fundament evropské integrace
- Právo EU v praxi
- Evropský soudní dvůr (ESD)
- Právo a formování evropské integrace
Podstata integrace evropských států
Evropská společenství byla a jsou asociací států, která má svou nezávislou autoritu, svá suverénní práva a právní řád, jimž se podřizují jak zúčastněné národní státy, tak i jejich občané. Tyto pravomoci však mohou Společenství vykonávat jen v těch oblastech a formách, které jim dobrovolně schválily zúčastněné státy. Evropská společenství nemají jednotnou definici toho, čím jsou, nebo konečného stavu, k němuž směřují. V každém případě již od svého počátku nebyla tradičním pokusem o univerzální mezivládní organizaci vytvořenou na kontinentálním základě, nezakládala ani konfederální, tedy smluvně zajištěnou, ale jinak volnou, spolupráci suverénních států.
Podstatnou zvláštností je především fakt, že Evropská společenství mají silné instituce vyjadřující společný zájem a tvořící ve smluvně vymezených oblastech vlastní právní řád. Tento řád, tedy právo Evropských společenství (ES), je svou platností nadřazeno právu členských států, zavazuje a opravňuje jak samy státy, tak i jejich občany. Závazek respektu tohoto práva je navíc pro členské státy nevypověditelný: Smlouva o založení Evropského společenství (dříve EHS), stejně jako Smlouva o Evropské unii jsou nekonečně platné a neobsahují klauzule o zproštění se závazků a vystoupení.
Odvozená pravomoc a relativní samostatnost
Na rozdíl od vrcholných institucí libovolného státu si orgány ES/EU nemohou samy stanovit své pravomoci a ani způsoby, jak je budou naplňovat. Nejsou ústavodárnými orgány, ani monopolními držiteli politické moci. Jejich pravomoc je odvozena z vůle demokraticky zvolených a kontrolovaných vlád členských států. Tyto státy sepsaly a schválily zakládající smlouvy - jakousi Ústavu ES/EU - a společné orgány jsou těmito smlouvami vázány, aniž by je mohly měnit. Zároveň však na základě těchto smluv získaly orgány ES/EU jistou samostatnost v jednání, a staly se tak do značné míry partnery vlád členských států.
Jeden z otců poválečné evropské integrace, Jean Monnet, se podle vlastního svědectví zklamal v mezinárodních projektech, které chtěly jen koordinovat politiku suverénních států. Věřil proto vlivu samostatně jednajících nadnárodních institucí, na něž by tyto státy přenesly část své suverenity. Tvrdil, že takové instituce nezmění lidi jako takové, ale mohou změnit jejich chování. Politická teorie i praxe mu v tom daly za pravdu. Orgány ES/EU, kterým členské státy svěřily právo přijímat vlastní zákonné akty, se staly nepřehlédnutelnými pilíři evropské politické struktury, které ve stále větší míře ovlivňují politické a hospodářské strategie vlád i jednotlivců.
Tímto způsobem integrující se státy vybudovaly jednak samy, jednak prostřednictvím jimi vytvořených institucí svébytný právní systém. Nelze jej přirovnat ani k právu vnitrostátnímu, ani k právu mezinárodnímu. Přestože je právo ES vytvářeno na základě shody suverénních států, stává se vzápětí součástí vnitrostátního práva každého z nich, a jeho státní orgány jsou povinny toto právo aplikovat a řídit se jím. Respekt k tomuto právu není přitom o nic menší než k zákonům vlastní země. Je to dáno jak vyspělou právní kulturou většiny členských zemí, tak i skutečností, že závazků a práv vyplývajících z evropských právních norem se lze dovolat před soudy vlastního členského státu.
Podstata práva ES je založena na základních demokratických hodnotách a jim odpovídajících obecných právních principech. Mezi tyto hodnoty patří zejména ochrana trvalého míru, vytváření konsensuální jednoty, rovnost všech účastníků v rámci integrace a rovnost všech (tj. i občanů) před právem, respekt k základním lidským a občanským právům, vzájemná solidarita, zajištění stability a z ní plynoucích jistot. Tradičně byly tyto hodnoty vyjádřeny v preambulích zakládajících smluv Evropských společenství a v mnohostranných mezinárodních úmluvách, k jejichž respektu se ES/EU hlásily.
Nová Smlouva o EU, podepsaná v roce 1997 v Amsterodamu, poprvé obsahuje hlavní principy EU a jejího práva přímo ve svém textu (čl. F): "Unie je založena na principech svobody, demokracie, respektu k lidským právům a základním svobodám a na vládě práva... ". Takto pojímané právo nahradilo v politice Evropských společenství sílu, a umožnilo soužití velkých a malých, více a méně rozvitých, katolických a protestantských, severských a jižních evropských států.
Právní fundament evropské integrace
- Primární právo
- Sekundární právo
- Nařízení
- Směrnice
- Rozhodnutí
- Stanoviska a doporučení
Právní základ evropské integrace tvoří tzv. primární (prvotní) a sekundární (druhotné) právo ES. Prameny primárního práva tvoří především čtyři zakládající smlouvy (o ESUO, EHS, Euratomu a o EU) ve znění jejich posledních novel. K nim bývají přiřazovány i smlouvy mezi EU a třetími státy, vnitřní dohody mezi členy EU (a některými právníky i rozhodnutí Evropského soudního dvora). Tento systém smluv dohromady tvoří jakousi Ústavu evropské integrace. Jsou v nich stanoveny jak základní principy integrace, tak i základy jednotlivých politik, složení, pravomoci a rozhodovací postupy společných institucí. Pouze na základě těchto smluv mohou společné orgány jednat, tj. vytvářet tzv. sekundární právo ES a snažit se jeho prostřednictvím rozvíjet integrované politiky.
Sekundární právo ES je tvořeno právními akty přijímanými společnými institucemi EU. Těmito právními akty jsou nařízení, směrnice, rozhodnutí, stanoviska a doporučení. Orgány zmocněnými k přijímání těchto aktů jsou Rada nebo Rada společně s Evropským parlamentem a v některých případech i Evropská komise. Jejich vykonavateli jsou zpravidla členské státy pod dohledem Evropské komise, které při tom asistuje řada specializovaných výborů tvořených zástupci členských států a aparátu EU.
Nařízení jsou právními akty, které jsou obecně a přímo závazné. Vztahují se na všechny účastníky integrace a stávají se součástí jejich právního řádu ihned pro svém schválení. Pokud jsou v rozporu se zákony některého členského státu, mají přednost. Vždy platí nařízení ES, nikoli ustanovení domácího práva, které mu odporuje. Nařízení jsou tedy nástrojem právní unifikace a EU je užívá tam, kde je třeba společným rozhodnutím dosáhnout jednoty v obsahu i formě zákona. Typickým příkladem oblasti regulované především prostřednictvím nařízení je společně prováděná zemědělská politika.
Směrnice jsou právními akty, které zavazují zúčastněné státy provést ve svém právním řádu k jednotnému datu určité změny tak, aby si právo jednotlivých států neodporovalo a poskytovalo srovnatelnou úroveň ochrany. Směrnice jsou tedy nástrojem harmonizace národních právních řádů - jakmile jsou na úrovni EU schváleny, mají jednotlivé členské státy povinnost je převést vnitrostátní právní normou do svého právního řádu. Svým obsahem jsou pak jejich předpisy srovnatelné (harmonizované), formou se však mohou lišit. V tom tkví pružnost směrnice jako právního aktu: členské státy mohou v souladu se svými právními tradicemi rozhodnout, jak je budou nejlépe realizovat (zvláštní zákon, vyhláška, novelizace stávajících zákonů ap.). Prostřednictvím směrnic byl například vybudován jednotný trh ES, zajišťující svobodu pohybu zboží, osob, služeb a kapitálu.
Rozhodnutí přijímaná orgány EU jsou rovněž závaznými právními akty, vztahují se však pouze na ty subjekty (členské státy, firmy nebo jednotlivce), jimž jsou adresována. Od nařízení se liší tím, že nemají obecnou platnost, od směrnic tím, že nemusejí být převáděna do národního práva. Platí přímo, ale jen na ony vybrané subjekty. Evropská komise například prostřednictvím rozhodnutí provádí dohled nad ochranou hospodářské soutěže v EU.
Stanoviska a doporučení nejsou na rozdíl od nařízení, směrnic a rozhodnutí právně závazná. Nemají tedy právní, ale pouze politickou váhu. V EU někdy předcházejí přijetí závazných právních aktů, neboť Komise často nejprve zkouší regulovat určitou oblast cestou dobrovolných doporučení, až v případě nutnosti sahá k návrhům nařízení nebo směrnic.
Právo EU v praxi
Právní akty regulují nejvíce ty, oblasti života společnosti, z nichž evropská integrace vzešla, tedy oblasti obchodu a podnikání. Vzhledem k jejich počtu není jednoduché je vyjmenovat. Např. Bílá kniha Evropské komise z roku 1995 nazvaná "Příprava přidružených zemí střední a východní Evropy na začlenění do vnitřního trhu Unie" obsahuje následující oblasti práva: volný pohyb kapitálu, volný pohyb a bezpečnost průmyslových výrobků, hospodářská soutěž, sociální politika, zemědělství, doprava, audiovize, životní prostředí, telekomunikace, přímé daně, veřejné zakázky, finanční služby, ochrana osobních údajů, právo společností, účetnictví, občanské právo, vzájemné uznávání odborné kvalifikace, duševní, průmyslové a obchodní vlastnictví, energetika, celní unie, nepřímé daně, ochrana spotřebitelů.
K těmto oblastem, tvořícím dohromady jednotný trh EU, je třeba připočítat řadu dalších, které vycházejí za jeho rámec - konkrétně společná obchodní politika vůči třetím zemím, hospodářská a měnová unie (jednotná měna), podpora hospodářské a sociální soudržnosti (tzv. strukturální a kohezní financování), budování transevropských dopravních a komunikačních sítí, věda a výzkum, zdraví a vzdělání, životní prostředí, a do jisté míry i vnitřní a vnější bezpečnost EU.
Všechny tyto úseky života společnosti jsou uvedeny v zakládajících smlouvách jako oblasti společného zájmu. Členské státy v nich buď úplně anebo z větší či menší části přenesly své původně výsadní pravomoci na orgány ES/EU. Nejstaršími integrovanými oblastmi, jsou regulace obchodu (uvnitř i vně EU), zemědělství a rybolovu. Nyní se k nim připojila i měna, nad níž přebírá kontrolu Evropská centrální banka. V ostatních oblastech jsou pravomoci rozděleny mezi orgány EU a členské státy, neboť ne vše je třeba regulovat z Bruselu. Například ve školství je nezbytné, aby byl zajištěn svobodný přístup ke vzdělání, aby získaná kvalifikace měla jistou úroveň a mohla být uznána všemi státy (bez ohledu na to kolik a jak budou státy do školství investovat či je-li školství státní nebo soukromé ap.).
Pokud Evropská komise hodlá v jakékoli oblasti navrhnout novou společnou normu, musí vždy najít oporu v primárním právu (tj. ve Smlouvě, která ukládá Unii rozvíjet určitou politiku), a ještě přesvědčit členské státy, že taková norma je nejen právně možná, ale i věcně nezbytná. Zde tkví podstata problémů při procesu přijímání zákonů v EU - je poměrně zdlouhavý a často některý ze států odmítá podřídit určitou oblast alespoň částečné právní úpravě ze strany EU, případně se pře o obsah a rozsah takové úpravy. Diskuse o jednotlivých směrnicích tak mohou trvat deset i více let, a v některých případech k všeobecné shodě vůbec nedojde. Přesto dnes tvoří právo ES na 80 000 stran právních dokumentů, což svědčí o tom, že vůle k dohodě dosud většinou převážila nad snahou prosadit vlastní záměr.
Evropský soudní dvůr (ESD)
- Zásada nadřazenosti
- Bezprostřední vnitrostátní účinek
- Další druhy řízení
Jak bylo uvedeno výše, právo ES má přednost před právem členských států a je uvnitř těchto států bezprostředně účinné. Jde o významné skutečnosti, které stojí za to vysvětlit blíže. Ani pro státy zakládající evropskou integraci nebyly samozřejmostí, a musel je svými rozhodnutími prosadit až Evropský soudní dvůr.
Zásada nadřazenosti či přednosti práva ES nad národním právem členského státu stanoví, že v případě konfliktu mezi ustanoveními obou právních řádů, převládá právo ES. Tato zásada platí bez ohledu na to, byla-li norma členské země přijata před či po schválení normy primárního nebo sekundárního práva ES. Není přitom důležité, tvoří-li národní norma součást ústavního, občanského či trestního práva.
Každý soudce v kterékoli členské zemi EU by měl tedy znát normy práva ES, neboť je musí aplikovat přednostně před normami práva svého státu. Pokud tak neučiní, mohou se účastníci soudního řízení aplikace práva ES dožadovat. V případě, že se národní soud zdráhá nebo si není jist, je dotaz o platnosti práva ES pro daný případ adresován ESD. Ten je nejvyšší institucí pověřenou interpretací práva ES. Nemůže rozsoudit případ, ale jeho názor, zda má či nemá být aplikováno právo ES, je rozhodující. Právě takovým postupem byla rozsudkem Evropského soudního dvora z roku 1964 stanovena zásada nadřazenosti práva ES nad právem členského státu.
Bez platnosti zásady přednosti práva ES by evropské normy byly pouhými doporučeními a v každém členském státě by nadále platily pouze jeho vlastní zákony, případně pouze ty normy, které by za vlastní zákony přijal. To by odporovalo smyslu a základním cílům evropské integrace. Zároveň však tato zásada neznamená, že by právo ES rušilo, či zcela nahrazovalo právo jednotlivých členských států.
Bezprostřední vnitrostátní účinek práva ES znamená, že toto právo přímo uděluje práva a povinnosti právním subjektům na území kteréhokoli členského státu a tyto subjekty se jich mohou dovolat před soudy daného státu. Tento princip nevyvolává problémy u nařízení, pokud je v jejich textu jasně řečeno, komu a jaké právo se jimi uděluje. Nařízení jsou platná ihned po vstupu v platnost na celém území EU a udělují-li fyzickým či právnickým osobám určitá práva, mohou je tyto osoby ihned začít využívat.
U směrnic je situace složitější, protože práva v nich obsažená začínají pro fyzické a právnické osoby platit až poté, co je jejich stát převede do svého právního řádu. Jestliže má členský stát v realizaci určité směrnice zpoždění nebo ji převedl do svého práva neúplně a jeho občané tím o svá práva přišli, ESD v tomto případě rozhodne ve prospěch občanů. Nelze jim upřít práva, pokud jim je směrnice přímo a jasně uděluje, ale v jejich státě ještě neplatí z toho důvodu, že národní orgány nedodržely lhůtu pro jejich zavedení do vnitrostátního práva. Ve svém rozsudku z roku 1991 dokonce Evropský soudní dvůr rozhodl, že stát, který řádně neprovedl směrnici, odpovídá za škodu, která vznikla jeho občanům tím, že nedošlo ke změně jejich práv, tak jak to schválená směrnice požadovala.
Evropský soudní dvůr svými stanovisky ve prospěch nadřazenosti a přímého účinku práva ES výrazně přispěl k posílení autority tohoto společného právního systému. Hlavním posláním ESD je dbát právě na to, aby právo ES bylo vnitřně bezrozporné, aby bylo přijímáno formálně bezchybnými postupy, a posléze bylo náležitě interpretováno a implementováno.
Kromě rozhodnutí o tom, jak právo ES chápat a jako ho uplatňovat, provádí Evropský soudní dvůr i jiné druhy řízení. Prvním je řízení o žalobě proti členské zemi, která porušila právo ES. Žalobu může podat Evropská komise nebo jiná členská země. Pokud se země, která jednala v rozporu s právem ES, nepodřídí rozhodnutí ESD, může na ni být uvalena peněžitá pokuta. ESD může zahájit i řízení proti některému z orgánů ES/EU, a to v případě, že přijal právní akt, který je v rozporu s primárním právem ES, nebo svou nečinností porušil svou povinnost jednat. ESD může vadný právní akt prohlásit za neplatný a v případě nečinnosti může nařídit dotčené instituci jednat. V roce 1984 např. došlo ke kurióznímu případu, kdy Evropský parlament zažaloval Radu za to, že zanedbala závazek vyplývající ze Smlouvy a nevytvořila dosud společnou dopravní politiku. ESD má rovněž pravomoc rozhodovat všechny spory, kdy jednotlivci utrpěli škodu následkem jednání institucí EU.
Právo a formování evropské integrace
Úloha práva ES ve formování a rozvoji evropské integrace, která je především integrací prostřednictvím práva, je zásadní. Nelze ovšem zastřít ani problémy, které dosud v právu ES přetrvávají. Je faktem, že i dokumenty primárního práva ES jsou vzhledem ke svému rozsahu i obsahu nesmírně složité a běžnému občanovi téměř nesrozumitelné. Průzkumy odhalují, že ani právní profesionálové členských zemí EU nejsou s právem ES dostatečně obeznámeni a laická veřejnost v něm vidí krajně neprůhlednou změť předpisů přijímaných vzdálenými institucemi užívajícími nejasné zákonodárné postupy. Právě malá průhlednost zákonodárného procesu na úrovni EU, jeho nedostatečná demokratická kontrola a určitá nesrozumitelnost jeho produktů pro občana tvoří slabiny právního a institucionálního rámce ES/EU, s nimiž se evropská integrace ještě musí vyrovnat, chce-li být úspěšná.
