Rozvojové priority ČR pro kohezní politiku EU po roce 2013 

2. Výchozí dokumenty pro stanovení národních rozvojových priorit

Návrh národních rozvojových priorit vychází z těchto klíčových strategických dokumentů EU a ČR:

2.1 Strategie Evropa 2020

Základním strategickým dokumentem na úrovni EU pro tvorbu rozvojových priorit pro kohezní politiku po roce 2013 je Strategie Evropa 2020, schválená Evropskou radou v roce 2010, která je růstovou strategií EU pro nadcházející desetiletí. Zaměřuje se na další směřování EU v hospodářské politice, zvyšování konkurenceschopnosti, nalezení sociální stability a respektování životního prostředí.

Kromě vymezení tří celoevropských růstových priorit (inteligentní růst, udržitelný růst, začleňující růst) stanovila EU pět celoevropských kvantifikovaných cílů v oblasti zvyšování zaměstnanosti, investic do vědy a výzkumu, snižování energetické náročnosti ekonomiky, zvýšení vysokoškolsky vzdělaných lidí a snižování chudoby, kterých má být do roku 2020 dosaženo.

Soustava priorit, cílů a nástrojů na úrovni EU je prostřednictvím Národních programů reforem převáděna do cílů na úrovni členských států EU. Pro stanovování národních cílů jsou podrobnějšími vodítky doporučení – tzv. Integrované hlavní směry (6 pro oblast hospodářských politik a 4 pro oblast politiky zaměstnanosti).

V oblasti hospodářských politik jde o:

1. kvalitu a udržitelnost veřejných financí;
2. řešení makroekonomické nerovnováhy;
3. snižování nerovnováhy v eurozóně;
4. optimalizaci podpory výzkumu, vývoje a inovací, posilování znalostního trojúhelníku, uvolnění potenciálu digitální ekonomiky;
5. efektivnější využívání zdrojů, snížení emisí skleníkových plynů;
6. zlepšení obchodního a spotřebitelského prostředí a modernizaci průmyslové základny.

V oblasti politik zaměstnanosti jde o:

1. zvýšení zapojení do trhu práce, snížení strukturální nezaměstnanosti;
2. rozvoj na trhu práce uplatnitelné kvalifikované pracovní síly, prosazování kvality zaměstnanosti, celoživotní učení;
3. zlepšení výsledků systémů vzdělávání a odborné přípravy, zvýšení účasti na terciárním vzdělávání;
4. podporu sociálního začleňování a boj proti chudobě.

2.2 Pátá zpráva EK o hospodářské, sociální a územní soudržnosti

Důležitý dokument představuje Pátá zpráva Evropské komise o hospodářské, sociální a územní soudržnosti. Zpráva zdůrazňuje, že budoucí investice do koheze musí být těsně spjaty s naplňováním cílů Strategie Evropa 2020 a navrhuje zavést zpřísněné podmínky (tzv. kondicionality), spolu s výraznějšími pobídkami tak, aby bylo zajištěno účinné využívání finančních prostředků věnovaných na kohezní politiku a výraznější zaměření na výsledky. Podle této zprávy bude nezbytné zajistit, aby členské státy a regiony dokázaly soustředit unijní a vnitrostátní prostředky na malý počet priorit, které odpovídají jejich specifickým problémům, s nimiž se potýkají.

2.3 Strategické programování pro strukturální fondy EU (ERDF a ESF)

Pracovní skupina Evropské komise pro budoucnost kohezní politiky se na svých zasedáních v prosinci 2010 a v dubnu 2011 zabývala problematikou strategického programovaní pro výše uvedené fondy. V návaznosti na Strategii Evropa 2020 a její Integrované hlavní směry a vlajkové iniciativy uvažuje o 15 tematických prioritách pro kohezní politiku.

2.4 Národní program reforem

Nosným zdrojovým materiálem, vytvořeným na národní úrovni, je Národní program reforem (NPR), který je příspěvkem České republiky k plnění cílů Strategie Evropa 2020. Vychází z reformních priorit vlády a zohledňuje doporučení obsažená v Integrovaných hlavních směrech Strategie Evropa 2020. Stanovuje reformní opatření České republiky v oblasti konsolidace veřejných financí, fungujícího trhu práce a sociálního systému, vzdělání, podpory podnikání, rozvoje digitalizace, podpory růstu založeného na výzkumu a inovacích, podporu konkurenceschopnosti šetrné k životnímu prostředí a zlepšení dopravní infrastruktury.

2.5 Strategický rámec udržitelného rozvoje České republiky

Zastřešujícím národním dokumentem je Strategický rámec udržitelného rozvoje ČR (SRUR). Význam dokumentu pro využití při zpracování návrhu národních rozvojových priorit po roce 2013 spočívá především v tom, že jde o nadrezortní průřezový dokument, který má dlouhodobější a tím i obecnější charakter (obsahuje strategickou vizi České republiky do roku 2030). SRUR zahrnuje klíčové ekonomické, sociální a environmentální priority a cíle soustředěné do prioritních os:

• Společnost, člověk a zdraví,
• Ekonomika a inovace,
• Rozvoj území,
• Krajina,
• Ekosystémy a biodiverzita,
• Stabilní a bezpečná společnost.

2.6 Rámec strategie konkurencechopnosti a Strategie mezinárodní konkurenceschopnosti

K zásadním koncepčním východiskům, zpracovaným na úrovni České republiky patří Rámec strategie konkurenceschopnosti, publikovaný Národní ekonomickou radou vlády (NERV).

Tento dokument přináší množství podnětů a návrhů konkrétních opatření, která mají jednotlivé oblasti konkurenceschopnosti (instituce, vzdělanost, efektivita trhu práce a zboží, finanční trhy, technologická připravenost, zkvalitňování charakteristik podnikání a inovace) zlepšit. Rámec strategie konkurenceschopnosti a zejména návazná Strategie mezinárodní konkurenceschopnosti zpracovaná Ministerstvem průmyslu a obchodu jsou a budou využity pro zdůvodnění zaměření rozvojových priorit kohezní politiky po roce 2013.

Strategie konkurenceschopnosti je vnímána jako široce pojatý dokument, přičemž k naplnění významné části jejích cílů bude vhodné využít evropské prostředky v programovém období 2014 – 2020. Mezi tyto oblasti bude patřit podpora podnikání, nástroje na zvýšení efektivity trhu práce, investice do vzdělanosti a podpora technologií a inovací. Významné je zjištění o nedostatečné kvalitě institucionálního prostředí České republiky, zejména veřejné správy.

2.7 Strategie regionálního rozvoje České republiky pro období 2014+

Platná Strategie regionálního rozvoje České republiky pro období 2007-2013 (SRR) vytvářela hlavní východiska pro formulaci regionálních přístupů v rámci sektorových a odvětvových politik a programů usilujících o posilování konkurenceschopnosti prostřednictvím maximálního využití produkčního potenciálu regionů. Obdobně i ve vztahu k programovému období 2014+ bude třeba při vymezování národních priorit respektovat specifika regionálního rozvoje České republiky například ve vztahu k měnícím se vnějším a vnitřním podmínkám Zmíněná regionální specifika budou rozpracována v připravované Strategii regionálního rozvoje s předpokládaným dokončením v říjnu 2012.

3. Dosavadní postup zpracování národních rozvojových priorit 2014+

3.1 První fáze přípravy

Vzhledem k tomu, že v první fázi přípravy České republiky na využívání fondů EU v období 2014+ jde především o strategické přístupy, ukázaly se jako nejvhodnější platforma pro formulaci návrhu priorit Koordinační výbory strategických cílů Národního strategického referenčního rámce (KV NSRR). Tyto výbory byly zřízeny jako pracovní orgán Řídícího a koordinačního výboru, do jehož působnosti patří mimo jiné též koordinace přípravy programových dokumentů, koordinace systémových opatření nutných pro realizaci politiky hospodářské, sociální a územní soudržnosti a další související činnosti. V koordinačních výborech jsou zastoupeny ústřední správní úřady, Asociace krajů České republiky, Svaz měst a obcí České republiky, vysoké školy, nestátní neziskové organizace a hospodářští a sociální partneři.

První společné zasedání KV NSRR v březnu 2010 se mimo jiné zabývalo základními vazbami strategických dokumentů. Následně v květnu proběhla jednání jednotlivých KV NSRR, kde bylo zadáno vytvoření map strategických dokumentů za jednotlivé subjekty, jejich vazba vůči kohezní politice a rámcové vymezení sektorových priorit pro období 2014+.

3.2 Druhá fáze přípravy

Druhé kolo zasedání jednotlivých KV NSRR proběhlo v říjnu 2010. Hlavním tématem byl návrh okruhu sektorových priorit (přes 100 priorit) pro plánovací období EU 2014+, které předložily jednotlivé resorty a další partneři. Dále byly diskutovány strategické dokumenty resortů a jejich časová platnost. Závěrem jednání byla konstatována rozdílná struktura předložených priorit i strategických dokumentů, nesoulad v počtu priorit jednotlivých resortů, chybějící sektorové strategické dokumenty pokrývající období 2014 – 2020 apod.

Bylo přijato doporučení zúžit počet priorit v rozmezí od 5 do 7 priorit podle váhy sektoru v kohezní politice, přiřadit sektorové priority k jednotlivým Integrovaným hlavním směrům Strategie Evropa 2020 a vyhodnotit územní dimenzi priorit v sektorových strategických dokumentech. Do ledna 2011, kdy se konalo druhé společné jednání KV NSRR, na němž byly potvrzeny závěry z předchozích jednání, probíhala intenzivní komunikace mezi resorty a MMR. Došlo ke specifikaci a další redukci sektorových priorit.

3.3 Třetí fáze přípravy

V lednu 2011 bylo usnesením Výboru pro EU uloženo ministru pro místní rozvoj vypracovat, ve spolupráci s příslušnými členy vlády, a předložit vládě nejpozději do 31. července 2011 souhrnný návrh zaměření budoucí kohezní politiky EU po roce 2013 v podmínkách České republiky, obsahující i návrh rozvojových priorit pro čerpání fondů EU po roce 2013.

V dalších krocích přípravy národních rozvojových priorit postupně docházelo k upřesňování a zužování jejich počtu. Návrhy národních rozvojových priorit a sektorových priorit včetně klíčových oblastí podpor byly posouzeny z hlediska jejich souladu a těsnosti vazeb na rozvojové cíle a priority zahrnuté v klíčových dokumentech EU a České republiky.

Výše uvedené kroky proběhly v těsné spolupráci zástupců MMR a jednotlivých resortů i regionů.

4. Zaměření a vztahy mezi národními rozvojovými prioritami 2014+

4.1 Zvýšení konkurenceschopnosti ekonomiky (ve schématu Konkurenceschopnost)

Růst konkurenceschopnosti České republiky v evropském a světovém kontextu musí být založen na dlouhodobě udržitelném posilování konkurenceschopnosti podnikatelského sektoru. Konkurenceschopnost firem bude postavena na čtyřech základních pilířích:

• Podpora podnikání
• Podpora prosazování inovací a výzkumu a vývoje
• Fungující trh práce
• Rozvoj vzdělávání

Dosud používané nástroje podpory podnikání musí být optimalizovány, aby při vhodném nastavení na míru podporovaným subjektům napomáhaly k efektivnímu využívání disponibilních zdrojů. Důraz bude také kladen na vytváření kvalitního prostředí pro podnikání včetně infrastruktur majících na podnikání přímou vazbu. Dojde také k modernizaci podpůrných nástrojů například prostřednictvím vyšší míry využití nástrojů finančního inženýrství.

Ruku v ruce s nově pojatou podporou podnikání musí být zajištěn dostatek kvalitní kvalifikované a flexibilní pracovní síly. Tu bude na základě poptávky podnikatelské, ale i specifických požadavků sféry veřejné, poskytovat moderně fungující flexibilní trh práce.

Více než kdy v minulosti bude klíčovým prvkem konkurenceschopnosti vzdělané obyvatelstvo motivované a ochotné rozšiřovat si své znalosti a dovednosti v procesu celoživotního učení. Vzdělávání by mělo reflektovat regionálně odlišné požadavky trhu práce a být v souladu s regionálními vzdělávacími strategiemi.

V dlouhodobém horizontu musí být konkurenceschopnost firem tažena zvyšujícím se podílem uplatňování inovací a výsledků výzkumu a vývoje ve výrobě a službách. Pouze praktické využití inovací majících počátek v základním výzkumu ospravedlňuje požadavek na rostoucí výdaje na podporu výzkumu a vývoje z veřejných zdrojů. V oblasti výzkumu a vývoje musí dojít ke sladění nabídky s poptávkou, kdy poptávka po inovacích bude určující.

Konkurenceschopnost musí být založena na kvalitní infrastruktuře (nejen) pro podnikání, nesmí opomíjet svůj regionální rozměr a musí být podpořena dobře fungující veřejnou správou. Stranou zájmu nesmí zůstat ani sociální rozměr podnikání.

4.2 Rozvoj základní/páteřní infrastruktury (ve schématu Infrastruktura)

Dobudování a modernizace kvalitních páteřních infrastruktur je nutnou podmínkou pro posilování konkurenceschopnosti České republiky, ale i jednotlivých regionů, měst a obcí. Promyšleně vytvářené infrastruktury v oblasti dopravy, energetiky i informačních a komunikačních technologií umožní zvýšit standardy služeb poskytovaných jejich prostřednictvím a zlepšit jejich dostupnost pro obyvatelstvo i podnikatelské subjekty. Infrastruktura také hraje důležitou roli v poskytování odpovídajícího vzdělání a na místní úrovni je nutnou podmínkou pro žádoucí začleňování znevýhodněných skupin obyvatelstva.

4.3 Zvyšování kvality a efektivity veřejné správy (ve schématu Instituce)

Mnohá mezinárodní srovnání identifikovala významný pokles kvality fungování institucí jako závažnou překážku posilování konkurenceschopnosti ČR a jejích regionů. K podobným zjištěním dospěla i hodnocení čerpání evropských dotací před i po vstupu do EU. Jak na národní, tak na krajské a místní úrovni bude nezbytné prosazovat efektivně a transparentně pracující instituce právního státu, zavést moderní metody řízení a rozhodování a podpořit zlepšování jejich efektivity (vnitřní i ve vztahu k občanům) např. účelným a efektivním zaváděním informačních a komunikačních technologií. Specificky v oblasti podpory z evropských fondů bude podstatné celkově zjednodušit, zpřehlednit a zefektivnit poskytování pomoci.

4.4 Podpora sociálního začleňování, boje s chudobou a systému veřejného zdraví (ve schématu Začleňování)

Problematika začleňování znevýhodněných skupin obyvatelstva a zmírňování či odstraňování chudoby neodmyslitelně patří k realizaci politiky soudržnosti a vychází ze samotné podstaty jejího cíle.

Prostřednictvím podpory začleňování znevýhodněných skupin a jejich vstupu či návratu na trh práce se aktivizují nevyužívané zdroje pro podnikatelský i veřejný sektor. Prosazení se na trhu práce umožňuje marginalizovaným skupinám najít svou vlastní cestu z pasti chudoby, což by ve většině případů nebylo možné bez jejich vnější (i finanční) aktivizace.

Za hlavní prostředek návratu na trh práce a v obecnějším smyslu do společnosti je nutno považovat kvalitní vzdělávání reflektující v tomto případě nejen požadavky trhu, ale i podstatu znevýhodnění.

Budování a modernizace infrastruktury, která bude podporovat začleňování vyloučených a znevýhodněných skupin přispěje ke smysluplnému zapojení těchto skupin do hospodářských a společenských struktur. Zlepšit fungování by měly i instituce, jež mají v gesci práci se znevýhodněnými skupinami, avšak na poskytování služeb vyloučeným nebo vyloučením ohroženým lidem by měly být adaptovány veškeré instituce, jak co se materiálního vybavení týče, tak klientského přístupu.

Podmínky pro začleňování a plnohodnotné zapojení do života společnosti v dlouhodobém horizontu musí být vytvářeny v konkrétních lokalitách za přispění krajských i obecních institucí, samozřejmě s přihlédnutím k místním specifikům, potřebám a možnostem.

4.5 Integrovaný rozvoj území

Regionální rozměr podpory konkurenceschopnosti České republiky je významný z mnoha pohledů. Vhodným nastavením obsahu i formy intervencí ve prospěch firem i podnikatelského prostředí by mělo dojít k regionálně diferencovanému využití konkurenčních výhod jednotlivých regionů České republiky, přičemž pozitivní dopady se nestejnou měrou a různými způsoby projeví ve všech regionech České republiky.

Pro optimalizaci podpory a nejlepší možné nastavení podle potřeb regionů a konkrétních lokalit je významná součinnost státních, regionálních a místních institucí. Role regionálních aktérů bude významná kromě podpory regionálních firem i v dalších oblastech, které patří do pravomoci regionů. Krajské instituce by tak měly vytvářet podmínky pro rozvoj kvalifikované pracovní síly zejména prostřednictvím zajištění podmínek pro vzdělávání, jež odráží požadavky regionálních firem a veřejného sektoru.

Proto je, stejně jako na národní úrovni, i v regionech nezbytné posilovat institucionální kapacitu na úrovni krajů i měst a obcí. Zmíněné instituce by také měly zajišťovat dobudování a modernizaci odpovídající infrastruktury, jež jim buď náleží, nebo svým charakterem ovlivňuje rozvoj regionu.

5. V čem může být budoucí kohezní politika pro ČR prospěšná?

Výše navrhované priority a strategická témata představují základní východiska pro identifikaci budoucích rozvojových priorit kohezní politiky a zdůrazňují vazby mezi nimi. Jedná se o pohled strategického programování, a proto schéma nepředjímá budoucí strukturu implementačních nástrojů – operačních programů.

Platí také, že naplňování konkrétní priority může být zajišťováno prostřednictvím jednoho či více operačních programů, avšak není vyloučena situace, kdy by jeden operační program byl prostředkem naplňování cílů více priorit. Ani existence konkrétní priority nepředjímá existenci operačního programu.

Postup České republiky a jejích jednotlivých regionů by měl být založen především na existenci programů, odůvodněné racionálními, analyticky zdůvodněnými postupy; provádění podkladové analýzy by mělo měřitelným a kvantifikovatelným způsobem prokazovat nutnost veřejné finanční intervence (a pracovat pokud možno ve variantách). Zaměření podpory v rámci Kohezní politiky EU po roce 2013 by se mělo týkat pouze takových intervencí, jež nezpůsobují vytěsňování soukromého kapitálu, kde budou řešeny důsledky tržních selhání, kde existuje neefektivní a nedostatečné soukromé zajišťování veřejných statků, které řeší zjevný veřejný zájem; kde podpora snižuje chudobu a přispívá k odstranění sociálního vyloučení (i ve smyslu prevence).

Jádro podpory by mělo být zaměřeno na aktivity, rozhodné pro udržitelný růst příslušného regionu, lokality (omezeny až eliminovány by tak měly být aktivity jednorázové, jejichž pokračování po uplynutí podpory zaniká či je zásadně utlumeno, či aktivity „udržovací“, které jen prodlužují v prosté linii životnost činností stávajících, bez komplexně – regionálně či lokálně – pojatého akceleračního rozvojového potenciálu); všechny oblasti podpory musí ex-ante projít zevrubnou analýzou jejich dopadů z pohledu veřejné podpory i analytickým vyhodnocením zamýšlených výsledků a dopadů.

Všechny tyto priority a potřeby je žádoucí formulovat a nechat projít schvalovací procedurou tak, aby již nebyl opakován nešvar, opakující se v České republice v případě obou programovacích období, jichž se zúčastnila, tedy aby nenastalo opětovné zpoždění s vlastní realizací programovacího období a v lednu 2014 bylo opravdu možné reálně a prakticky celý proces spustit.

Jako stále podrozvinutá ekonomika, Česká republika by měla zastávat pozici tradiční, silné kohezní politiky, jejímž smyslem je pomoci méně rozvinutým regionům a lokalitám, aby jejich rozvinutost vzrostla a mohla se reálně zapojit a využívat prostředí Jednotného vnitřního trhu EU a dalších forem vzájemnosti a součinnosti na poli EU.

Česká republika by neměla kohezní politiku vnímat jako „pouhý“ nástroj dodatečné fiskální redistribuce (nad rámec zdrojů národních a regionálních); základem by mělo být vnímání integrovaného přístupu k rozvoji regionů a lokalit (jež je při redistribuci národních a regionálních zdrojů uplatňován zcela zanedbatelně a zjevné mezery vykazuje i v případě stávajícího období Kohezní politiky EU). Podstatou integrovaného přístupu je nabídka synergických intervencí, zaměřených na konkrétní místo, území (viz Barcova zpráva), jímž může být celý region, sub-region či lokalita, které umožňují komplexně využít její rozvojový potenciál při efektivním využití veřejných finančních zdrojů.

Fragmentace kohezní politiky tak není žádoucím postupem, přičemž však rozhodně není vylučována, ale je naopak vyžadována, úzká koordinace Kohezní politiky EU po roce 2013 s konkrétními nástroji sektorových politik jak na úrovni EU, tak členských států směrem k jejich efektivní komplementaritě.

S ohledem na úroveň ekonomické vyspělosti České republiky je z pohledu motivu získání maximálně možné výše alokace žádoucí neprosazovat revoluční změny v pravidlech Kohezní politiky EU po roce 2013, především pak neustupovat ve snaze Kohezní politiky EU podporovat zaostalé regiony a méně vyspělé členské státy, jež mají omezené možnosti financování svého rozvoje (byť sledování této strategie může být pro Českou republiku rovněž ošidné, neboť jako země se mezi podrozvinutými členskými státy ocitá na pozici relativně nejrozvinutějších – za Řeckem, Kyprem a Slovinskem, zanechávajících za sebou jedenáct zemí méně a některých dokonce řádově méně vyspělejších; totéž pak platí i pro pozici jednotlivých regionů České republiky, mezi kterými se žádný nepohybuje v množině těch nejchudších (pod 50 % unijního průměru, v němž se nachází přibližně více než šestina regionů soudržnosti v EU).

Přestože klíčovou ambicí České republiky v příštím programovacím období kohezní politiky by mělo být využití pozice země se stále podrozvinutým stupněm rozvoje (oproti průměru EU), je současně patrné, že reálný konvergenční proces bude pokračovat, přičemž ambicí České republiky by nejen mělo být významné přiblížení se či snad i dosažení úrovně unijního průměru, ale současně i vedle konvergenčních (dotahovacích) priorit být dostatečně připravenou i na řešení kvalitativně náročnějších oblastí, dominantně směřujících k podpoře konkurenceschopnosti (což by mělo být strategickým cílem nad rámec časového horizontu příštího programovacího období).

Ztělesněním priorit konkurenceschopnosti je již výše zmíněná Strategie Evropa 2020. Mezi ní a budoucí kohezní politikou bude jistě existovat ne zanedbatelný průnik, na nějž by měla být připravena i Česká republika.

Vnímání Strategie Evropa 2020 by mělo zřejmě být následující: dlouhodobý strategický koncept EU do roku 2020 je dosažitelný několika nástroji – jedním z nich je pak i kohezní politika (dlužno zřejmě říci, že zejména ve své klasické podobě spíše nástrojem menšinovým). Přesto však Strategie Evropa 2020 představuje důležitou obsahovou inspiraci pro konkrétní podobu Kohezní politiky EU po roce 2013; i s ohledem na shodný časový horizont může být úspěšné zvládnutí výzev budoucí kohezní politiky pro naplnění Strategie Evropa 2020 zásadní a podstatné.

Přesto však Kohezní politika EU po roce 2013 si ve vztahu ke Strategii Evropa 2020 musí udržet svůj primární cíl a smysl: být nástrojem snižování disparit (rozdílů) v úrovni rozvoje regionů a členských států EU. Zde pak zřejmě spočívá základní strategické dilema při pojetí Kohezní politiky EU po roce 2013: do jaké míry má tato zajišťovat právě konvergenční funkce méně rozvinutých regionů a zemí EU, a do jaké míry se má podílet na řešení kvalitativně vyšších a náročnějších projektů, obsahově ztělesněných ve Strategii Evropa 2020.

Společným jmenovatelem mezi Kohezní politikou EU po roce 2013 a Strategií Evropa 2020 tak bude zaměření se na limitovaný počet jasně a zřetelně definovaných priorit, jejichž obsah bude v souladu s cíli Strategie Evropa 2020, ale současně, jejichž obsah – v případě konvergenčních potřeb podrozvinutých regionů – bude přizpůsoben pokračování procesu reálné konvergence. Vzhledem k tomu, že konvergenční potřeby se v řadě regionů EU zásadně odlišují a současně, v sadě kvalitativně náročnějších priorit vycházejících ze Strategie Evropa 2020 se pro účely konkrétního regionu hodí i konkrétní sada výběru priorit, které se mohou významně lišit od podmínek regionů jiných; dostatečná míra flexibility ve prospěch členských států a jejich regionů při konkrétní volbě mixu řádně zdůvodněných priorit nejlépe vyhovujících podmínkám konkrétní členské země a jejích regionů, by měla být zajištěna.

Užitečný průnik mezi konvergenčními tématy a kvalitativně náročnějšími pro podmínky každé členské země a jejích regionů bude v konečné verzi programových dokumentů Kohezní politiky EU po roce 2013 výsledkem reálné absorpční schopnosti této země a regionů, ale i výší a mírou nároků ostatních členských zemí a regionů v průběhu procesu konečného vyjednávání, jež by měl být usměrňován strategickým působením Evropské komise.

Dalším z klíčových parametrů, jenž bude určovat zásadním způsobem obsah a zaměření Kohezní politiky EU po roce 2013, bude podoba nového rozpočtového rámce EU a role kohezní politiky v něm. S ohledem na stabilitu prostředí pro řešení a realizaci střednědobých strategií a programů je žádoucí pokračovat v praxi sedmiletých rozpočtových rámců a v nich pak i sedmiletých programovacích období. Pro budoucí kohezní politiku by dále bylo žádoucí, aby tato i nadále představovala či lépe ještě zesílila svoji pozici jedné z klíčových výdajových priorit a položek rozpočtu EU.

Pro adekvátní naplnění předpokladů a cílů Kohezní politiky EU po roce 2013 je již v době formulování jejích základních principů významné stanovení základních stavebních kamenů, na kterých je postavena. Vedle zajištění odpovídající pozice v rozpočtovém rámci EU a vymezení vztahu vůči Strategii Evropa 2020 k nim patří:

• stanovení rozhodného kritéria pro uvolňování prostředků, jimiž kohezní politika disponuje; přes řadu výhrad, vztažených k ukazateli HDP, resp. HND v přepočtu na obyvatele, lze současně konstatovat, že snaha o nalezení ukazatele stejně komplexního, vypovídajícího a vhodnějšího pro tento účel vyznívá naprázdno; lze tak nabýt přesvědčení, že HDP na obyvatele představuje nejkomplexnější a nejlépe vypovídající statistický ukazatel, identifikující na objektivní a časově udržitelné bázi míru sociálně-ekonomické vyspělosti (resp. zaostalosti či podrozvinutosti sledovaného systému – v našem případě regionu); s ohledem na stav a krátkodobou perspektivu regionů, jež jsou z pohledu konvergence nejvíce relevantní, zdá se, že i pro období let 2014 – 2020 může být nejvhodnější mezní hodnota 75 % průměru EU tohoto ukazatele;
• i s ohledem na výše řečené by nejpodstatnějším smyslem pro existenci kohezní politiky i v budoucnosti měl být důraz na podporu procesu konvergence, zaměřenou zejména na zaostávající či podrozvinuté regiony a členské státy, jejichž finanční zdroje pro zajištění rozvoje zůstávají tvrdě limitované a nedostatečné k uskutečnění nutných rozvojových projektů; i přes to, že cíl konvergence jako zdaleka největší ze všech cílů kohezní politiky nynějšího období z pohledu finančního zajištění (více než 80 % všech prostředků Kohezní politiky EU) již nyní představuje velmi silný nástroj pro podporu rozvoje především v zemích nováčků EU z let 2004 – 2007 (téměř tři pětiny prostředků Kohezní politiky EU jsou v současném období alokovány v zemích se souhrnným podílem menším než 10 % celkového unijního HDP, čímž bohaté a vyspělé země demonstrují značnou míru solidarity s vývojem v těchto zemích), i pro následující období by pro tyto země bylo přínosné a výhodné udržet status-quo (byť síla pozice čistých plátců se ještě zvýší a potřeba nástinu jakési exit strategie z pozice konvergenční země a regionu se zřejmě stane v průběhu nadcházejícího programovacího období nutností i potřebným požadavkem);
• vedle stanovení jasného kritéria i prioritního smyslu a směru orientace budoucí kohezní politiky má klíčový význam i otázka hladkosti a průhlednosti všech procedur a mechanismů, které průběh konkrétního využívání nástrojů kohezní politiky doprovázejí; tato úvaha však nebude detailněji rozvíjena v rámci tohoto textu.

6. Formulace priorit s ohledem na paradigma diskuse v EU

Na nejobecnější úrovni je možné v rámci zahájené debaty vedené na úrovni EU rozčlenit možné priority budoucí Kohezní politiky EU na dvě zásadní skupiny:

1. Konvergenční – konvergenční či dotahovací odpovídají spíše našemu stále podrozvinutému stupni socio-ekonomického rozvoje
2. Rozvojové – jsou založené na vyšších kvalitativních nárocích, opírajících se o intenzivnější využívání inovací a využití poznatků výzkumu a vývoje v hospodářském rozvoji. Komplementárně s oběma pak můžeme formulovat třetí skupinu priorit, sledující v širší míře sociální akcent.

Vycházíme-li z předpokladu, že primárním smyslem kohezní politiky je vyrovnávání rozdílů v míře socioekonomického rozvoje mezi evropskými regiony, je zřejmé, že prioritní akcent v rámci této logiky musí být zaměřen na priority konvergenční, dotahovací.

Aby však docházelo nejen ke stírání rozdílů mezi regiony, ale i k zajištění nárůstu průměrné hladiny vyspělosti EU jako celku (a tím i k jejímu nezaostávání vůči ostatním klíčovým složkám globální ekonomiky), je vhodné prvky kohezní politiky citlivě obohacovat stále intenzivněji o priority růstového (rozvojového) charakteru, opírající se především o kvalitativně náročnější zdroje růstu.

Soulad mezi konvergenčními a rozvojovými prioritami i konkrétní poměr mezi nimi vychází z konkrétních a mnohdy neopakovatelných charakteristik platných pro socioekonomické ukazatele příslušného regionu.

Typickým příkladem konvergenčních priorit, stále poplatných i pro českou ekonomiku či společnost a vycházejících z přetrvávajícího rozvojového deficitu (oproti vyspělým zemím) zděděného z časů centrálně plánovaného řízení ekonomiky a rozvoje je silný potenciál rozvoje dopravní infrastruktury, zahrnující jak budování nových komunikací dálničního typu (aktivity činěné v zemích západní Evropy v čase jejich extenzívního rozvoje v průběhu 60. až 80. let), tak i rekonstrukce ostatních typů komunikací (silničních i železničních) a přizpůsobení jejich stavu kvalitativním potřebám počátku 21. století. Rovněž revitalizace možností lodní dopravy a rozšíření potenciálu pro osobní i nákladní leteckou dopravu lze – byť v menšinové míře – zařadit do této oblasti.

Dalším významným typem infrastrukturních projektů konvergenčního typu je řešení veřejné, občanské vybavenosti i areálů průmyslového a podnikatelského charakteru. Dvacet uplynulých let i přes většinové období prosperity sice dokázalo zásadně proměnit tvář městských i obecních center, nedokázalo však stále uspokojivým způsobem zajistit komplexní vybavenost měst a obcí v kultivované a komfortní podobě, odpovídající standardu počátku 21. století.; to se týká i základních prostředků veřejné a občanské vybavenosti a její následné údržby (odpovídajících chodníků, osvětlení, cyklostezek, upravených parků a veřejných prostor); týká se to však i podnikatelské infrastruktury (a v ní především problematiky brownfields, nevyužívaných továrních objektů, vycházející ze zásadních strukturálních proměn české ekonomiky; přeindustrializace v časech plánované ekonomiky musela být nutně a logicky redukována v časech nástupu ekonomiky tržní; výsledkem je snaha nalézt smysluplné a udržitelné alternativní využití nyní ladem ležících kapacit – především budov a objektů bývalých významných průmyslových korporací – jejichž četnost a koncentrace v určitých regionech představuje zásadní socioekonomický problém a limit jejich rozvoje.

Konvergenční povahu stále mají i některé priority sociálního charakteru, byť je zřejmé, že povaha většiny sociálních problémů v současnosti má příčiny ve vývojových projevech období posledních 20 let.

Společným jmenovatelem konvergenčních priorit je jejich časová omezenost. Lze předpokládat, že při dostatečném úsilí řešit konvergenční priority, bude úroveň dopravní, veřejné, občanské či podnikatelské infrastruktury jednou srovnatelná s tou, jež existuje v rozvinutých zemích. Patrně se tak stane v čase, kdy i míra HDP české ekonomiky v přepočtu na obyvatele dosáhne či přesáhne průměrné hodnoty tohoto ukazatele pro celou EU (za předpokladu úspěšného pokračování scénáře reálné konvergence by se tak mohlo stát již v období let 2017 – 2022; až se toto stane skutečností, bude možné si z čistě ekonomického hlediska říci, že proces ekonomické transformace v naší zemi je završen; v ostatních veličinách především sociálního charakteru však patrně toto završení bude trvat ještě delší dobu).

Na rozdíl od konvergenčních, rozvojové priority jsou nekonečné, byť se jejich konkrétní charakter a podoba mění. Jejich úspěšné zvládnutí je podmínkou pro to, aby se příslušná ekonomika v budoucnu nevrátila do podprůměru své rozvinutosti.

Navíc, aby pro řadu podrozvinutých ekonomik bylo vůbec možné a efektivní řešit rozvojové priority, je nutná jejich alespoň základní saturace konvergenčních priorit (v podmínkách neexistující informační infrastruktury, nespolehlivé dodávky energie, vody či tepla i neexistence vysoce vzdělaných pracovníků s univerzitním vzděláním je těžko představitelné budování a rozvíjení výzkumných a inovačních center v příslušné oblasti). Na druhou stranu však rovněž není možné s rozvojovými prioritami vyčkávat na konečné vyřešení priorit konvergenčních, neboť během tohoto vyčkávání a výlučného zaměření se na priority konvergenční daná země či region relativně dále zaostávají (ve vztahu k zemím a regionům, které se na rozvojové priority soustředí). Je tudíž nezbytné nalézt optimální míru symbiózy při řešení priorit konvergenčních v doprovodu s prioritami rozvojovými a konvergenčním prioritám stanovit maximální možný časový horizont (čím bližší, tím lepší) k jejich naplnění (finanční injekce spolkové vlády v Německu vůči novým spolkovým zemím bývalé NDR nejsou ničím jiným, než veřejně podporovaným řešením konvergenčních priorit).

K typickým rozvojovým – či, chceme-li, kvalitativně náročnějším prioritám – patří sada priorit, s nimiž pracuje právě dokument Strategie EU 2020. Její obsah v zásadě nerozlišuje členské země EU na velmi rozvinuté a podrozvinuté. Počítá sice s tím, že „hospodářská, sociální a teritoriální koheze představuje jádro Strategie EU 2020“, ale cíle Strategie jsou otevřeny pro všechny členské země a regiony EU na bázi uplatnění tzv. integrovaného rozvojového rámce.

Shoda mezi Strategií EU 2020 a budoucím směřováním Kohezní politiky EU by měla být i v onom integrovaném rozvojovém rámci, jež v sobě kombinuje a koordinuje jednotlivé investiční a neinvestiční aktivity v různých vybraných oblastech (infrastruktura, lidské zdroje, podnikatelské prostředí, inovace) v kontextu národním, regionálním a lokálním. Právě na této bázi existuje společný prostor pro sladění priorit Strategie EU 2020 s prioritami budoucí Kohezní politiky EU. Naším cílem v tomto pojednání bylo tento prostor blíže identifikovat, povahu těchto priorit detailně odkrýt a opatřit ji i jistou prvotní kvantifikací, jež v této fázi je spíše velmi zevrubným odhadem možností, jež můžeme nazývat potenciálem absorpční kapacity.

Vzhledem k tomu, že přijetí konečného řešení na úrovni Rady EU je prozatím časově vzdálené a pozice preferované jednotlivými členskými státy budou vzájemně konfrontovány směrem k dosažení konsensu teprve v nadcházejícím období přibližně dvou let, má smysl se při představě o budoucí kohezní politice inspirovat především nedávnými výstupy, vzešlými z prostředí Evropské komise:

• Kohezní politika EU po roce 2013 by se měla týkat celého území EU;
• silněji akcentována by měla být městská dimenze a definována politika městského rozvoje EU podle principu subsidiarity;
• je zřejmý soulad (nikoliv však totožnost) budoucí Kohezní politiky EU se strategickými prioritami EU, především Strategií EU 2020;
• měl by být vytvořen stabilní rámec pro územní (teritoriální) kohezi v rámci příštího programovacího období;
• kohezní politika nepředstavuje pouze redistribuční systém, ale silnou rozvojovou politiku pro ekonomický rozvoj všech evropských regionů, se zvláštním důrazem na zaostávající (podrozvinuté) oblasti, využívající kritéria udržitelnosti, efektivnosti a návratnosti;
• naplnění i významné sociální funkce kohezní politiky (prostřednictvím Evropského sociální fondu) by mělo být nadále dostatečně akcentováno.

7. Jak může využívání kohezní politiky v ČR ovlivnit rozpočet EU?

Návrh Evropské komise o budoucí podobě víceletého rámce, tvořícího Rozpočet EU, může být z pohledu zájmů České republiky vnímán jako přínosný a prospěšný, současně si však vyžádá větší důraz na kvalitu, měřitelnost a udržitelnost efektů pro to, aby bylo těmto zájmům skutečně vyhověno.

Rozpočet EU je na jedné straně postaven na obdobném principu jako rozpočty národních států, na straně druhé se jeho reálný obsah od národních rozpočtů výrazně liší především v následujících aspektech:

• v relativním vyjádření k HDP je rozpočet EU (1 % HDP EU) podstatně menší než průměrná složená daňová kvóta rozpočtů národních (v průměru 42 % HDP členského státu EU); přičteme-li k ní navíc průměrný deficit okolo 8 % HDP, národní rozpočtové výdaje EU v průměru činí nějakých 50 % HDP, kdežto Rozpočet EU je vyrovnán;
• jeho výdaje se zaměřují primárně na zcela jiné účely (regionální rozvoj prostřednictvím strukturálních fondů, významné celoevropské projekty podporující konkurenceschopnost, zemědělství a rozvoj venkova) než klíčové kapitoly rozpočtů národních (důchodové a sociální systémy, zdravotnictví, školství, životní prostředí, veřejná infrastruktura apod.);
• Rozpočet EU nemá svůj dominantní vlastní příjem (příjmová základna je dána ze tří čtvrtin příspěvky členských států, odstupňovaných jejich velikostí a ekonomickou vyspělostí – Německo tak logicky platí s odstupem nejvíce) a na rozdíl od národních rozpočtů je vyrovnán, čímž svoji vahou přispívá k fiskální disciplíně v Unii.

I vývoj Rozpočtu EU v čase svědčí o jeho proměnách, odrážejících změny v ekonomické i sociální struktuře EU i jejích kompetencích. Není tomu tak dávno, kdy výdaje na společnou zemědělskou politiku tvořily i více než 60 % objemu evropského rozpočtu (polovina 80. let). Podpora projektů přímo přispívajících ke konkurenceschopnosti unijní ekonomiky byla výrazně nižší, stejně jako finanční alokace na posílení role Unie ve světě.

Právě návrh Evropské komise usiluje o to, aby struktura Rozpočtu EU lépe odpovídala měnícím se ekonomickým a sociálním parametrům Evropy a aby Rozpočet EU byl schopen nikoliv konzervovat stav jinak obtížně konkurenceschopných odvětví, ale naopak aby byl schopen sehrát roli akcelerátora při naplňování některé z globálních výzev (energetika, informační technologie, životní prostředí, výzkum a vývoj).

Lze se tak domnívat, že postoj Evropské komise může českým zájmům ve většině vyhovovat, ale tyto se nedočkají naplnění „z čistého nebe“, automaticky a bez úsilí.

Pokusme se hlavní obsahové body tohoto návrhu, zejména pak ty, které se pokoušejí měnit a inovovat stávající principy fungování Rozpočtu EU, nahlížet pohledem zájmů ČR:

• snížení objemu prostředků Rozpočtu EU v relativní výši; prostředky Rozpočtu EU byly doposud významně směrovány do méně rozvinutých unijních zemí, včetně České republiky (pozice čistého příjemce, versus čistého plátce); jakákoliv redukce celkového objemu Rozpočtu EU pozici čistých příjemců sníží; návrh Evropské komise hovoří sice o nominálním nárůstu, avšak o relativním snížení z nynějších 1,06 % na 1,0 % unijního HDP; tato na pohled kosmetická redukce představuje redukci v reálné hodnotě více než 50 mld. EUR na dobu sedmiletého rámce; tento krok může být považován svojí razancí za překvapivý a sám o sobě nepříliš výhodný pro Českou republiku; již v této fázi diskuze je tento krok kritizován z řady členských zemí a řady důvodů (pro Británii, Dánsko či Švédsko je tato redukce málo úsporná; pro Polsko je naopak zcela přehnaná);
• objem prostředků na kohezní politiku (fondy EU) má být přibližně zachován; již v roce 2008 se objem prostředků na kohezi stal největší položkou Rozpočtu EU a návrh počítá s jejím uchováním a posílením; tento bod návrhu je pro zemi našeho typu jednoznačně výhodný; země, která se na unijním HDP podílí necelými 2 % nyní čerpá v rámci kohezní politiky téměř 8 % všech prostředků; návrh by umožnil si tuto pozici i na další období udržet;
• využívání prostředků pro kohezní politiku má podléhat podstatně přísnějším pravidlům z pohledu efektivnosti a udržitelnost; je zřejmé, že velkorysost v objemu prostředků na kohezní politiku bude provázena silným důrazem na efektivnost a udržitelnost; prostor pro využití těchto prostředků bude podmíněn kvalitativními omezeními (splněním řady dodatečných podmínek – tzv. kondicionalit, zúžením rejstříku témat, která budou podporována, větším využitím návratných nástrojů finančního inženýrství a především precizní kvantifikací dopadů, které podpořený projekt vykáže – nebude-li zde patrný ekonomický přínos a zaměření na prosperitu lokality či regionu, případně bude-li deformováno tržní prostředí v lokalitě, projekt nedozná unijní podpory); tyto kroky budou určitě náročnější pro projektový management i příjemce, ale výhodné jsou především z toho pohledu, že akcentují vyšší kvalitu podpořených oblastí;
• návrh nových unijních fondů na infrastrukturu, energetiku a životní prostředí; tato část návrhu je pro nás naopak velmi nevýhodná, neboť ztíží a zúží možnosti získání těchto prostředků do České republiky; z našeho pohledu by bylo daleko pozitivnější, kdyby tyto prostředky byly u nás využívány podle nynějšího modelu kohezní politiky; při existenci těchto fondů reálně hrozí, že o velkorysý objem podpory na tyto oblasti z nynějšího období bude reálně výrazně zkrácen;
• výrazné oslabení podílu výdajů na zemědělství a posílení spravedlivosti při jejich rozdělování; je zřejmé, že toto opatření v podobě absolutního poklesu objemu výdajů na zemědělství se stane nevítaným pro každého zemědělce; dodatek v podobě posílené spravedlnosti by měl vést k tomu, že výrazných škrtů se dočkají především zemědělci ve velkých a silně zemědělsky orientovaných státech; i v porovnání s nimi je tato pozice pro české zemědělce relativně výhodná, pro celkovou pozici České republiky pak rozhodně ano;
• viditelné navýšení podílu výdajů na zahraniční politiku; výhodnost tohoto opatření můžeme registrovat u zemí se silnou především obchodní a ekonomickou diplomacií a zájmy ve třetích zemích; mezi ně Česká republika nepatří a navíc nedisponuje přesvědčivou strategií tohoto typu; toto opatření tak lze označit na pro nás momentálně nepříliš výhodné, rozhodně však inspirativní a následováníhodné ve smyslu, aby v budoucnu mohl být vzniklý prostor využit i českými subjekty a jejich zájmy.
• redukce výdajů na administrativu; jakékoliv snížení administrativních výdajů a jejich přesun do produktivnějších oblastí lze kvitovat z pohledu libovolné členské země.
• inovace na příjmové straně: daň z finančních transakcí, zvláštní obratová daň, či ekologická daň; vzhledem k tomu, že reálné důvody pro uvalení těchto daní (nejméně pak daně z finančních transakcí) v České republice buď neexistují, případně nejsou zásadní, zvyšování daňové zátěže tímto směrem je z našeho pohledu jednoznačně neakceptovatelné.

Návrh rozpočtu EU vzbudil již krátce po zveřejnění vášnivé, emotivní diskuse a reakce. Do jeho konečné podoby, jež spatříme přibližně za málo více než dva roky, se projeví zájmy řady pozic nejenom členských států, ale i korporací a dalších společenských sfér. Příspěvek byl především motivován zřetelnou identifikací toho, jak ladí hlavní body tohoto návrhu se zájmy České republiky a snad naznačil, že s většinou opatření bychom mohli být ztotožněni.

Převzato z Měsíčníku EU aktualit vydávaném EU Office České spořitelny, a. s.