Přehled povinností může pomoci zpřehlednit legislativu



Osobně mám za to, že nikoliv. Tato krátká úvaha je pokusem o konstruktivní kritiku stávající praxe a v neposlední řadě rovněž apelem na zákonodárce, jenž by v budoucnu mohl přispět ke zlepšení současného stavu.

Za posledních 25 let došlo k enormnímu nárůstu přijatých právních předpisů. Ano, do jisté míry je tento vývoj pochopitelný a souvisí se změnou právního uspořádání, režimu a vznikem samostatného státu. Na druhou stranu, jestliže od roku 1990 došlo k přijetí a publikaci většího počtu předpisů než za celé období od roku 1918 do roku 1989, pak je na místě klást si otázku, zda tato skutečnost není zapříčiněna spíše narůstající ingerencí státu do soukromoprávních vztahů.

Hospodářská komora již opakovaně upozorňovala, že zákonodárce příliš často inklinuje k tomu, že zavádí veřejnoprávní regulaci ve vztazích, jež jsou ryze soukromoprávní, a mělo by tak být na každém účastníkovi právního vztahu, jak naloží se svými právy a povinnostmi. Tato vzrůstající snaha o regulaci za každou cenu vede mnohdy k přijímání nadbytečných předpisů, které koncepčně nezapadají do systematiky právního řádu, či k nepřetržité novelizaci stávajících předpisů, což je v konečném důsledku snad ještě horší.

Právě pozitivistické novelizace jednotlivých ustanovení zapříčiňují mnohdy nelogičnost zákona, vzájemný rozpor jednotlivých povinností a troufám si říci, že vytváří chaos. V tomto bodě je třeba připomenout, že zákonodárce opakovaně proklamuje svou snahu o snižování administrativní zátěže, přesto však příliš častou novelizací a regulací tuto zátěž zvyšuje.

Pro bližší ilustraci přidejme několik čísel a statistik. Například zákon o správních poplatcích, se kterým se běžně setká snad každý občan, byl vyhlášen ke dni 17. 12. 2004 a nabyl účinnosti ke dni 16. 1. 2005. Za dobu přibližně 14 let své účinnosti byl novelizován více než 180krát. Dalším příkladem je notoricky známý živnostenský zákon, který byl vyhlášen dne 15. 11. 1991 a ke dni 1. 1. 1992 nabyl účinnosti. Jen od roku 2000 se tento základní „podnikatelský“ předpis změnil téměř 150krát, což v průměru vychází na více než 8 novelizací ročně.

Takto bych mohl pokračovat u řady dalších právních předpisů, v této souvislosti nelze opomenout ani novelizaci daňových předpisů, ať už zákona o daních z příjmů, či předpisů o sociálním zabezpečení, k jejichž novelizaci rovněž dochází několikrát do roka.

Výše zmíněná čísla korespondují s výsledky našeho pravidelného komorového barometru. Když jsme se na podzim roku 2018 zeptali členské základny Hospodářské komory, jaká největší úskalí očekávají při rozvoji svého podnikání v roce 2019, 44 % podnikatelů (z celkového počtu 536 respondentů) odpovědělo, že za největší úskalí pro rozvoj podnikání považují administrativní zátěž.

Větší obavu měli podnikatelé pouze z nedostatku pracovní síly a ze souvisejících stoupajících nákladů na pracovní sílu, což je vzhledem k momentální ekonomické situaci logické.

Kdo se v tom má vyznat

Ze všech uvedených čísel vyplývá jedno jediné – za situace, kdy Sbírka zákonů zahrnuje více než deset tisíc právních předpisů, obsahujících v součtu statisíce paragrafů, a tyto předpisy jsou měněny mnohdy několikrát ročně, lze těžko po adresátech těchto předpisů (tj. ať už fyzických, či právnických osobách) vyžadovat, aby se v nich orientovali a mohli požadovaným způsobem dostát svým povinnostem, které jim právní předpisy ukládají.

Nota bene za situace, kdy se do našeho právního řádu prolínají rovněž právní předpisy související s členstvím České republiky v Evropské unii – ať už přímo použitelná a vynutitelná nařízení, nebo směrnice vyžadující transpozici. Odhlédneme-li od problémů, které novelizace způsobují adresátům právních norem, lze rovněž namítnout, že v tomto „organizovaném chaosu“ nemohou mít dostatečně jasno ani kontrolní a dozorové orgány, a prakticky tedy nelze jejich prostřednictvím zajistit efektivní vymáhání dodržování právních předpisů.

Nutno doplnit, že takto kritický postoj vůči stávajícímu, neustále se rozšiřujícímu právnímu řádu nezastává pouze Hospodářská komora, reprezentující podnikatelskou veřejnost. Nepřehlednost, nefunkčnost a nelogičnost právních předpisů je dlouhodobě předmětem kritiky i ze strany odborné veřejnosti – advokátů, soudců, akademiků.

Seznam povinností ke každému zákonu

Jak bylo v úvodu avizováno, aby byl tento článek úplný a nebyl pouhou kritikou, nýbrž kritikou konstruktivní, dovolím si navrhnout jednoduché a funkční řešení spočívající ve vytvoření seznamů povinností, které z právních norem vyplývají pro jejich adresáty. Nabízí se více variant, kde tyto seznamy povinností zveřejňovat. Za nejpraktičtější řešení považuji zveřejňování těchto seznamů v důvodových zprávách k právním normám.

Rozšířením důvodové zprávy každého právního předpisu o přehledný seznam povinností lze docílit toho, že adresáti dané právní normy budou během pár vteřin srozuměni s tím, co jim je ukládáno. Hospodářská komora proto hodlá apelovat na zákonodárce, aby pro změnu uložil povinnost předkladatelům návrhů právních norem, a nakonec i sám sobě, a zavázal se rozšířit důvodové zprávy ke svým návrhům zákonů o odpovídající seznamy. Hospodářská komora již vlastními silami zpracovala seznam povinností dopadajících na podnikatele z 19 nejzásadnějších zákonů regulujících podnikatelské prostředí, takže víme, že se jedná o splnitelný úkol.

Navrhovaná změna bude mít pozitivní dopady i pro samotnou tvorbu právních norem. Dnes je bezesporu běžné, že se při tvorbě právních předpisů jejich autoři nedostatečně zamýšlejí nad plánovanými dopady pro adresáty právních norem, a výsledkem tak jsou nepromyšlené právní předpisy, které si vzájemně logicky odporují a nedodržují jednotnou terminologii.

Tvorba přehledu povinností je nástroj, který na tyto vnitřní rozpory právních norem upozorní a v případě nové legislativy zvýší povědomí zákonodárců o reálných dopadech pro adresáty právních norem. Již by tak nemuselo docházet k situacím, kdy poslanci a senátoři hlasují o právních normách, aniž by si dostatečně uvědomovali, jaké nové povinnosti danou právní normou zavádějí.

Věřím, že tento malý krůček pro zákonodárce může být v konečném důsledku obrovským krokem pro občany České republiky.

Převzato z časopisu Komora. Autor článku: Jan Mandík