English version
Obecně pojem PPP označuje spolupráci veřejného a soukromého sektoru, kdy veřejný sektor je iniciátorem a zadavatelem a soukromý sektor katalyzátorem realizace. Projekty tohoto typu jsou nejčastěji využívány v rámci budování infrastruktury a služeb. Jejich výhody jsou zjevné především pro veřejný sektor – projekty tohoto typu dokážou aktivizovat soukromé finance, přičemž veřejnému sektoru přísluší kontrola jejich využití, zatímco soukromému sektoru zbývají především rizika. Na druhou stranu PPP projekty přinášejí vyšší míru efektivity, transparentnost a rychlost do realizací, které často v těchto oblastech trpí značnými nedostatky.
Zjistit v Česku jakákoliv relevantní data o PPP projektech je v podstatě nemožné. Formálně se jimi zabývá MMR a MF, fakticky ovšem je ani jedna z institucí neeviduje a nevede žádné statistiky a přehledy stejně jako Svaz měst a obcí. Asociace pro rozvoj infrastruktury je letně zahlcená prací a asociace, která se k jejich podpoře také hlásí, tedy Asociace pro veřejné zakázky alespoň slovy ředitelky Natálie Poláškové přiznává, že vlastně se věnuje spíše veřejným zakázkám, protože tři Pé u nás nejsou zrovna v kurzu. Oficiálně jako by se k PPP projektům v Česku nechtěl nikdo znát. Když už se objeví zprávy, které se jich týkají, jde až na zanedbatelné výjimky o projekty dopravní – dálnice, metro.
Kouzla i rizika
V Británii, která je považována v tomto ohledu za leadra, jsou nejčastějšími PPP projekty realizace sociální a zdravotní infrastruktury, často i sítí a odpadového hospodářství. Jako jeden z nejlépe hodnocených PPP projektů v Británii bývalo uváděno londýnské metro. Nejstarší podzemní dráha na světě je od ledna 2003 provozována v rámci veřejnoprávně soukromého obchodního sdružení – infrastruktura je udržována soukromými firmami s třicetiletými kontrakty, metro samotné pak vlastní a provozuje společnost TfL, což je de facto londýnský městský dopravní podnik.
Modernizaci londýnského metra lze však hodnotit i jako totální propadák. Společnost, která ji zajišťovala, skončila v úpadku a účet zněl na více než čtyři sta milionů liber. Chyba však není v myšlence PPP, chyba je v administraci, kterou zajišťuje veřejná správa. I v případě londýnského metra bylo po vyšetřování konstatováno, že smlouvy byly podepsány bez odpovídajících pojistek, které by ochránily veřejné finance.
Z jiné strany se často zmiňuje fakt, že dlouhodobé závazky veřejné správy platit soukromému sektoru se při dramatické změně podmínek mohou stát extrémně nevýhodné. Zlí jazykové tvrdí, že britská obliba veřejno-soukromé spolupráce spočívá především v tom, že umožňuje odsunout dnešní platby na pozítří, aniž by se to objevilo v účetnictví. Inu, PPP má svá kouzla i rizika.
Na vině je prostředí
Neoficiálně se o PPP projektech v Česku dozvíte, že se jich všichni bojí. Což se ovšem dost často objevuje i u běžných veřejných zakázek. Kompatibilita všech složek státní a veřejné správy totiž není kdovíjaká a co je pro jednoho v souladu s pravidly, může být pro druhého proti nim. Zdaleka nejviditelnější brzdou pro tuzemské PPP je ovšem nestabilita politického prostředí a folklorní politický zvyk, který nastupujícím velí rušit co možná nejvíce rozhodnutí odcházejících. Když k tomu přičteme fakt, že právní vymahatelnost závazků naše prostředí také nezdobí, nelze se divit tomu, že zvláště soukromý sektor považuje PPP projekty v Česku za neúnosně rizikové. Pokud nedokážeme kultivovat prostředí a jeho kulturu a právní vědomí, nečekejme od PPP projektů více.
| PPP projekty v roce 2017 | |
| Česká republika | 0 |
| Německo | 6 |
| Velká Británie | 48 |
Pohledem experta
S novým zákonem o zadávání veřejných zakázek, účinným od října 2016, se v Asociaci pro veřejné zakázky věnujeme především procesům zadávání klasických veřejných zakázek a oblast koncesí, která s PPP projekty přímo souvisí a kterou nový zákon o zadávání veřejných zakázek též nově upravuje, je nyní trochu upozaděna. PPP projekty se v ČR zatím příliš neprosadily.
Důvody, proč tomu tak je, spatřuji ve složitosti, nákladnosti a zejména v délce přípravy PPP projektu. Podmínky PPP projektu se tvoří nejen pro dobu výstavby, jedná-li se o stavbu, ale též pro dobu provozování díla a poskytování služeb, a to na poměrně dlouhou dobu dopředu, není výjimkou časový horizont 20 až 30 let. Vzhledem ke složitosti přípravy se často v zadávacím řízení vybírá poradce pro přípravu a zpracování projektu a pro administraci následného koncesního řízení. Takže už samotný záměr realizovat PPP projekt obnáší s sebou nemalé náklady a možné komplikace ještě v předpřípravné fázi. Pak teprve následuje příprava PPP projektu a koncesní řízení, v němž se vybírá partner z privátní sféry.
Příprava PPP projektu vyžaduje dlouhodobě udržitelný konsenzus spočívající v tom, jakým způsobem má projekt naplňovat veřejný zájem, jak budou rozdělena rizika spojená s financováním takového projektu, ale též s projektem spojené výnosy a provozní náklady na jeho udržitelnost. Podmínkou je tedy konsenzus napříč politickou reprezentací, který se v podmínkách ČR dosahuje jen velmi těžko a zpravidla se nekryje s délkou jednoho volebního období. PPP projekt tak není něco, do čeho by politici chtěli investovat svůj čas a s čím by chtěli spojovat svou kariéru.
Problémem často bývá též rozdělení rizik mezi veřejný a soukromý sektor a jejich pokrytí v průběhu života projektu. Ze strany soukromého partnera bývá na začátku velká míra nejistoty, zda se jeho investice do projektu vrátí s přiměřenou mírou zisku.
Na druhou stranu jsou náklady PPP projektu přenášeny na jeho uživatele formou plateb za služby, ale též na veřejný sektor a jeho rozpočet. V souvislosti s tím obvykle politická reprezentace musí čelit kritice ze strany opozice, a někdy i veřejnosti. Často se stane předmětem politického boje přezkum nákladů takového projektu, zda není předražený. Navíc úspora veřejných peněz v PPP projektu je většinou relativní, není zaručena a často není ani cílem. Pro veřejný sektor má spíše význam dostupnost financování, a tudíž možnost předmět projektu realizovat v daném čase.
S ohledem na výše uvedené problémy PPP projekty do jisté míry ztratily svou přitažlivost a prvotní nadšení z nich, které panovalo v ČR někdy před dvanácti lety, vyprchalo. Transakční náklady na prosazení a následnou realizaci PPP projektu jsou jednoduše velmi vysoké, výnosy nejisté a případné přínosy se projeví až za velmi dlouhou dobu, která nekoresponduje s volebním obdobím politiků, takže prosazení a realizaci PPP projektu jim přinese politické body jen velmi obtížně.
Přesto si nemyslím, že by PPP projekty v ČR byly mrtvé. Jejich čas určitě ještě přijde, a to díky tlaku na veřejné rozpočty, v nichž se kvůli rostoucím mandatorním výdajům stále méně prostředků dostává na investice. Nezbude než se snažit přivést peníze na investice ze soukromé sféry.
Ve prospěch kontinuity při přípravě těchto dlouhodobých projektů by mohl pracovat též služební zákon, který do veřejného sektoru přinesl částečné odpolitizování a vyšší profesionalizaci veřejné správy, respektive úředníků v ní pracujících. Bez významu není též zpřesnění postupu pro zadávání koncesí v koncesním řízení v novém zákoně o zadávání veřejných zakázek, který i do této oblasti přináší řadu zjednodušení, například zrušení institutu koncesní smlouvy, koncesního projektu a významných koncesních smluv, umožňuje pro zadání koncese využít i jiné druhy zadávacích řízení než koncesní a podobně.
Natálie Polášková, výkonná ředitelka Asociace pro veřejné zakázky
Převzato z časopisu Komora. Autor článku: Petr Karban, šéfredaktor časopisu Komora.
