Historie Společné zemědělské politiky



• Římská smlouva a princip společné zemědělské politiky
• Společná zemědělská politika do konce 80. let
• Financování společné zemědělské politiky
• Společná zemědělská politika obětí vlastního úspěchu

1.1. Římská smlouva a princip společné zemědělské politiky

Vytvoření společného trhu pro zemědělské výrobky bylo obtížnější než v případě výrobků průmyslových. Společná zemědělská politika (SZP) byla v zárodku obsažena již v Římské smlouvě, kterou Německo, Francie, Itálie a země Beneluxu podepsaly dne 25. července 1957. Na její přijetí vyvíjela tlak zejména Francie. Ve francouzském zemědělství pracovala v padesátých letech ještě pětina práceschopného obyvatelstva, což mělo výrazný ekonomický a sociální dopad. O volební hlasy zemědělců se také výrazně hlásili tamní politikové.

Země galského kohouta byla nejvýznamnějším zemědělským producentem mezi zakládajícími státy Evropského hospodářského společenství a zamýšlela přebytek své produkce vyvážet na trhy svých obchodních partnerů. Stejný zájem sdílela i Itálie a především Nizozemí, které započalo s budováním vysoce konkurenceschopného intenzivního zemědělství orientovaného na vývoz. Přijetím společné zemědělské politiky také Francie podmiňovala svůj souhlas se zavedením volného trhu s průmyslovými výrobky. Obavy z konkurenceschopnosti vlastních podniků tak byla vyvážena nadějí, že se najdou nová odbytiště pro francouzské rolníky.

Francouzská pozice byla v určitých aspektech odlišná od záměrů Německa. To naléhalo na vytvoření společného trhu s volným pohybem zboží. Zároveň by nic nenamítalo proti tomu, kdyby vznik Společné zemědělské politiky, o němž rozhodla Římská smlouva, nabral větší zpoždění. Německu se příliš nezamlouvalo zavedení principu komunitární preference v této oblasti. Vznik Německé demokratické republiky odřízl západní Němce od úrodných obilnářských oblastí na východě, v důsledku čehož muselo Německo nakupovat obilí na zahraničních trzích, kde ale byly ceny obilí nižší než ve Francii. Zavedením vysokých cel na ochranu evropského trhu by byla těmto dovozům zasazena smrtelná rána a Bonn by se musel přeorientovat na nákup dražšího francouzského obilí. Francouzské ceny však byly zároveň nižší než německé, a vzhledem k zeměpisné blízkosti obou zemí by mohly dodávky od francouzských rolníků znamenat tvrdou konkurenci pro německé kolegy. To, že nakonec bonnská vláda s výslednou podobou Společné zemědělské politiky souhlasila, byl jasný ústupek, který byl vyvážen zrušením cel na průmyslové výrobky. Vznik Společné zemědělské politiky je tak prvním příkladem jednání po tzv. „balících", které by mělo zajistit vyváženost zájmů jednotlivých států ve všech fázích jednání.

Všichni zakládající členové Evropského hospodářského společenství měli ve skutečnosti v oblasti zemědělství i některé shodné zájmy. Jejich hlavním záměrem bylo rozvíjet zemědělskou výrobu, aby si zajistili potravinovou soběstačnost a odlehčili deficitům svých obchodních bilancí. Evropské zemědělství bylo velmi rozdílné a v mnoha oblastech se vhodně doplňovalo. Každá země měla komparativní výhodu, jejímž využitím si mohla zajistit místo na slunci. Francouzské obilné přebytky mohly nalézt odbytiště v Německu. Itálie byla v roce 1958 jediným středozemním státem s typicky jižním zemědělstvím a Nizozemí mohlo zásobovat společný trh masem a masnými výrobky za nízké ceny. Evropští státníci se také shodovali v názoru na budoucnost zemědělství. Měla být zajištěna jeho modernizace, což by uvolnilo nezbytné pracovní síly pro prudce se rozvíjející průmysl.

Účastníci mezivládní konference z let 1956–1957 měli k dispozici podrobné zprávy o výkonnosti amerického zemědělství. Ty hovořily jasnou řečí: zatímco v zemích budoucího Evropského hospodářského společenství pomáhalo 17,5 miliónu zemědělců na 65 miliónech hektarů živit 150 miliónů obyvatel, v USA se více než 200 miliónů lidí mohlo spolehnout na pouhé 4 milióny zemědělců, kteří hospodařili na 400 miliónech hektarů. Zaostalost evropského zemědělství nemohla být vyjádřena jasněji. Bylo třeba zajistit nárůst investic. Farmáři museli mít zajištěnu jejich návratnost, což bylo na trhu se silnými výkyvy cen nemyslitelné bez státních intervencí. S tím neměl žádný ze zakládajících států větší problém. Každý z nich totiž již dříve zemědělství finančně podporoval. Nestačilo přitom pouhé zavedení vysokých cel vůči zemědělským dovozům ze třetích zemí. Protože zemědělský obchod uvnitř Společenství měl být stejně jako obchod průmyslový osvobozen od cel a kvót, musely být národní systémy nahrazeny systémem podpor jednotným pro celé území Společenství. Jen tak mohly být zajištěny rovné podmínky konkurence pro všechny.

Jednání však byla velmi obtížná, jak o tom svědčí i články Římské smlouvy, které se týkají zemědělství. Dohoda o detailním fungování Společné zemědělské politiky byla sysifovským úkolem. Smlouva neobsahuje konkrétní ustanovení o tom, jak bude zemědělství v Evropském hospodářském společenství podporováno. Byl stanoven pouze cíl, základní principy a časový rámec, kdy měl být celý systém vytvořen. Článek 39 (nyní článek 33 konsolidované verze) definoval pět základních cílů, které by měla Společná zemědělská politika zachovávat, a mezi něž patří zvýšení produktivity zemědělství, zajištění odpovídající životní úroveň zemědělské komunity, stabilizace trhů, zajištění plynulého zásobování a zajištění dodávek spotřebitelům za rozumné ceny.

Některé z těchto cílů byly vzájemně obtížně slučitelné. Například zajištění životní úrovně zemědělců předpokládalo dotace a vyšší ceny výrobků, zatímco spotřebitelé by dali přednost nízkým cenám. Tyto cíle však jasně odrážejí vůli tvůrců smlouvy: vybudovat moderní a soběstačné zemědělství s regulovaným trhem zajišťujícím stabilitu cen potravin a příjmů farmářů. Pro jejich splnění smlouva zmiňovala i dva nástroje. Počítalo se s vytvořením společných organizací trhu pro jednotlivé zemědělské komodity a se založením – jednoho nebo více – finančních fondů. Konkrétním naplněním těchto ustanovení však byly pověřeny až instituce budoucího Společenství. Smlouva určila také přesný časový rámec: do začátku druhé etapy přechodného období – 1. ledna 1962 – měla být Společná zemědělská politika již na stole.

1.2. Společná zemědělská politika do konce 80. let

Vzhledem k časové tísni se Evropská komise dala ihned do práce. Pro komisaře pro zemědělství Sicco Mansholta se jednalo o důležitý test, který měl prokázat schopnosti uvést do praxe první společnou politiku. V červenci 1958 proběhla v italské Strese konference ministrů zemědělství, expertů a organizací hájících zájmy zemědělců. Na základě jejích závěrů vypracovala Komise první návrhy a v roce 1959 je předložila členským státům. Na konci roku 1961 však stále nebylo dosaženo dohody a jednání uvízla v mrtvém bodě. Přesto se státy chtěly dohodnout. To dokazovalo i "zastavení hodin", k němuž přistoupila Rada 31. prosince 1961až do té doby, dokud nebylo v průběhu maratónu trvajícího do 14. ledna dohody skutečně dosaženo. Hlavní podíl na úspěchu jednání měl postoj německého kancléře Adenauera, který nakonec přistoupil na zavedení dovozních dávek zdražujících dovozy ze zahraničí.

Dohoda z ledna 1962 upřesnila, jak bude společná zemědělská politika v praxi fungovat. Byl zaručen volný pohyb zboží i pro zemědělské komodity. Pro každou skupinu výrobků se počítalo s vytvořením společné organizace trhu, která byla založena na systému garantovaných cen. Rada měla každoročně stanovit orientační cenu. Ta určovala ideální cenovou úroveň na trhu. V případě zhroucení trhu poskytovalo společenství zemědělcům cenovou záruku. Pokud by se ceny na trhu dostaly pod stanovenou intervenční cenu, otevíraly se před zemědělci lákavé možnosti intervenčních skladů, které měly povinnost výrobky za tuto cenu odkoupit. K cenové záruce tak přibyla i neomezená odbytová záruka. Kombinace obou záruk eliminovaly rizika na trhu a zaručovaly zemědělcům pohodlná odbytiště. Vysoké ceny oproti světovým trhům měly zemědělcům zaručit dostatečné příjmy a poskytnout zdroje pro investice cílené na zvyšování produktivity. Ty zpětně podporovala i stabilita na trhu, zaručující bezpečnou návratnost vložených prostředků. V roce 1967 měly být vytvořeny společné organizace trhu s obilninami, vepřovým masem, vejci, drůbeží a olejninami. O rok později se předpokládal vznik organizací trhu s mlékem a hovězím masem. Ve všech zemích měla platit stejná pravidla: to byl princip jednoty trhu. Ceny byly určovány na úrovni Společenství a platily ve všech zemích stejně. Problémem, který jednotu cen znesnadňoval, byly kursové pohyby měn mezi sebou. Bylo proto třeba přijmout opatření známá jako zemědělská měnová vyrovnání.

Ve vztahu k třetím zemím byl zaveden princip komunitární preference. Jelikož se většina zemědělských výrobků prodává na světových trzích za nižší ceny, byly na jejich dovoz uvaleny klouzavé dávky. Ty dorovnávají jejich cenu na úroveň orientačních cen a umožňují tak udržet úroveň cen ve společenství na podstatně vyšší úrovni, než na světových trzích. Aby bylo možné zajistit vývoz svých vlastních produktů, poskytuje společenství vývozcům vyrovnávací dávky při vývozu. Tyto subvence umožňují srazit jejich cenu na světovou úroveň. V oblasti financování bylo přijato pravidlo finanční solidarity. Rada Evropského hospodářského společenství založila Evropský orientační a záruční zemědělský fond. Úkolem jeho záruční sekce, která polykala největší část rozpočtu, bylo vyplácení vývozních dávek a financování výkupu zboží do intervenčních skladů. Kromě toho má fond ještě orientační sekci, jejímž cílem je podporovat strukturální reformy evropského zemědělství. Do 30. června 1965 finanční prostředky fondu pocházely z národních příspěvků. Po tomto datu mělo být rozhodnuto o zavedení vlastních zdrojů Společenství.

zpět na začátek

1.3. Financování společné zemědělské politiky

Právě neshody okolo financování Společné zemědělské politiky způsobily krizi ve společenství v roce 1965, která byla vyřešena tzv. lucemburským kompromisem. Brzy však vyšlo najevo, že otázka Společné zemědělské politiky byla pouze zástupnou záminkou širšího problému, v němž se střetla Francie se svými partnery v otázce hlubšího politického směřování společenství. V březnu 1965 vypracovala Evropská komise návrh na definitivní řešení problému financování Společné zemědělské politiky. Ambiciózní plán předpokládal, že Evropské hospodářské společenství získá vlastní zdroje peněžních prostředků. Do bruselské pokladny měly plynout peníze z klouzavých dovozních dávek a velké části cel uvalených na průmyslové výrobky. Navrhovaná výše získaných prostředků v dané chvíli převyšovala potřeby rozpočtu. Komise vedená svým předsedou W. Hallsteinem však šla ještě dále a navrhla, aby bylo rozpočtové řešení doplněno posílením pravomocí nadnárodních orgánů Evropského hospodářského společenství. Na tom by nejvíce vydělala samotná komise a také parlamentní shromáždění, což byl předchůdce pozdějšího Evropského parlamentu. Tento návrh se ukázal pro Francii jako nepřijatelný. Odmítla jej podpořit také Itálie a Nizozemí. Cílem Komise bylo s největší pravděpodobností spojit otázku Společné zemědělské politiky, která měla silnou francouzskou podporu, se snahou o posílení nadnárodních prvků na úkor mezivládní spolupráce v Evropském hospodářském společenství. Pokud však Komise kalkulovala právě takto, prohrála na celé čáře. Ve vztahu k Francii se návrh jevil jako zřejmá provokace. Tehdejší francouzský prezident Charles De Gaulle dal již dříve několikrát najevo, že vývoj Evropského hospodářského společenství k nadnárodní federaci je pro něj nepřijatelný. De Gaulle se v této otázce střetl se svými partnery a v roce 1963 zamítl, aby se Velká Británie ucházela o členství v Evropském hospodářském společenství.

Zatímco při jednání o podobě společné zemědělské politiky v roce došlo k "zastavení hodin" a jednalo se dál, v roce 1965 bylo všechno jinak. 30. června odvolal De Gaulle francouzské zástupce z orgánů společenství a zahájil obstrukci jeho činnosti. Tím vyjevil také skutečný důvod své neústupnosti. Nebyla jím problematika Společné zemědělské politiky, ale snaha o ústup od ustanovení Římské smlouvy, podle níž měla od počátku třetí etapy v roce 1966 přijímána většina rozhodnutí kvalifikovanou většinou. Tato politika "prázdné židle" byla vyřešena až v lednu 1966 přijetím lucemburského kompromisu. Pravilo se v něm, že jakmile některá ze stran považuje projednávanou záležitost za klíčovou záležitost národního zájmu, bude se hlasovat jednomyslně. Jednalo se o faktickou revizi Římské smlouvy, která zarazila vývoj společenství k nadnárodní integraci na dalších 20 let. Pro financování společné zemědělské politiky to znamenalo jediné: po vzniku první společné organizace trhu s obilninami v roce 1967 byly výdaje nadále financovány z příspěvků jednotlivých států. Až po odchodu De Gaulla z vysoké politiky přijala v roce 1970 Rada nařízení o vlastních zdrojích společenství. Byly stanoveny tři hlavní zdroje příjmů:

• zemědělské dávky (prémie, přirážky a vyrovnávací dávky, které jsou uvaleny na obchod zemědělskými produkty se třetími státy)
• cla vybíraná na základě společného celního sazebníku ES v obchodě se třetími státy
• příjmy z daně z přidané hodnoty vybírané v členských státech, zpočátku až do úrovně 1 procenta výnosu daně. Po přistoupení Španělska a Portugalska v roce 1986 byla tato hranice zvýšena na 1,4 procent.

V roce 1988 byl zaveden tzv. čtvrtý zdroj rozpočtu společenství, který se vypočte jako podíl každého státu na hrubém domácím produktu společenství. Příjmová stránka rozpočtu sloužila samozřejmě k financování všech výdajů společenství. Ty od 80. let zaznamenávaly rychlý růst, na kterém se podílely i ostatní politiky společenství. Od přistoupení iberských zemí v roce 1986 zaznamenaly silný růst především výdaje na regionální politiku, které se v letech 1980 a 1990 zvýšily téměř čtyřikrát. Jak ale dokazuje následující tabulka, zemědělská politika byla vždy největší položkou rozpočtu. Výdaje na ni v absolutních číslech po celou dobu rostly, i když jejich poměrné zastoupení zaznamenalo od roku 1980 pokles.

Strukturu rozpočtu ES/Evropské unie v letech 1958 až 2001 (v miliónech zúčtovacích jednotek (do r. 1970), evropských zúčtovacích jednotek (do r. 1980, ECU od roku 1990) naznačuje následující tabulka:

Zdroj: Evropská unie od A do Z, Karolinum, Praha, 1997

Pokud pomineme první léta fungování Společenství, činila v roce 1980 výše podílu Společné zemědělské politiky 72,3 procent všech výdajů evropského rozpočtu, což se v návaznosti se stále rostoucí výší finančních prostředků plynoucích do zemědělství stalo neudržitelným. Od počátku 80. let se vlády členských zemí snaží o zastavení tohoto trendu a postupné snižování tohoto podílu. To se skutečně podařilo, v roce 1990 poklesl podíl zemědělství na 58,4 procent všech výdajů rozpočtu. Klesající tendence se projevuje i v současnosti. V roce 2006 absorbovala Společná zemědělská politika méně než polovinu celkových výdajů evropského rozpočtu. Úspěch však nesmí zastřít skutečnost, že v absolutních číslech se veřejné prostředky plynoucí do evropského zemědělství neustále zvyšovaly. K velkému navýšení došlo především mezi léty 1980 a 1990. Právě tehdy vyvstala nutnost komplexní reformy Společné zemědělské politiky, která se stala obětí svého vlastního úspěchu.

zpět na začátek

1.4. Společná zemědělská politika obětí vlastního úspěchu

Když na počátku 80. let představitelé Evropského společenství srovnali cíle Římské smlouvy a dosažený stav zemědělství, pocítili jisté zadostiučinění. Zvýšení produktivity, což byl první stanovený cíl, překonalo všechna očekávání. Evropské zemědělství prošlo razantní modernizací. Přestože jeho podíl na celkovém HDP výrazně klesl a sektor opustily milióny osob, došlo k výraznému zvýšení produktivity. Díky politice intenzivního hnojení zemědělské půdy bylo dosaženo vysokých výnosů v rostlinné výrobě, racionální organizace chovu dobytka zlepšila hospodářskou užitkovost zvířat. Rovnice byla jednoduchá: lepší výnosy s využitím menšího množství pracovní síly umožnily snížení cen a zvýšení příjmů zemědělcům, kteří tuto oblast hospodářství neopustili. Modernizace však nebyla řízena pouze trhem, ale také silnou intervencí veřejných prostředků. Ty zaručily zemědělcům, že jejich příjmy nevykazovaly prudké výkyvy v závislosti na situaci na trhu, ale získaly jistou stabilitu díky centrálně stanoveným intervenčním cenám. Byla tak zajištěna stabilita trhů a odpovídající životní úroveň zemědělské komunity, což byly další dva cíle stojící u zrodu společné zemědělské politiky.

Pokud jde o dodávky spotřebitelům za rozumné ceny, celkový vývoj produktivity práce nejen v zemědělství, ale v celém národním hospodářství, umožnil postupný pokles podílu výdajů na potraviny v rodinných rozpočtech. Zatímco v padesátých letech bylo společenství jako celek závislé na dovozu klíčových zemědělských produktů, jako např. obilniny, situace se od 80. let začala silně měnit. Právě tehdy začala domácí nabídka obilnin převyšovat domácí poptávku. Přebytků začalo být již dříve dosahováno u mléka a hovězího masa. Hlavní skupinou produktů, u nichž má až dodnes Evropa strukturální deficit, jsou především olejniny. U všech ostatních došlo k výraznému růstu produkce. Přispěly k nim i dvě vlny rozšiřování společenství v 70. a 80. letech. Ta první přivedla do Evropského hospodářského společenství v roce 1973 Velkou Británii, Dánsko a Irsko, tedy země, jež se specializují na pěstování polních plodin a živočišnou výrobu, především produkci mléka a hovězího masa. Další rozšíření společenství se v roce 1986 týkalo Španělska a Portugalska a znamenalo vytvoření nové rovnováhy s větším podílem typicky jižních produktů (olivy, víno, tabák).

Z hlediska Římské smlouvy šlo o jednoznačné úspěchy. Z pohledu daňového poplatníka se však úspěch Společné zemědělské politiky jevil v mnohem černějších barvách. Právě v roce 1980 dosáhl podíl společné zemědělské politiky 72,3 procent všech výdajů rozpočtu. Rostoucí finanční nenasytnost Společné zemědělské politiky se stala předmětem oprávněné kritiky a problémem, jehož řešení začalo zabírat stále více času na evropských schůzkách. Nebyla přitom kritizována ani tak podpora zemědělství jako taková. Ostatně i USA, jejichž liberalismus je Evropě dáván často za příklad, své zemědělství vždy silně podporovaly. V tehdejším Evropském společenství se však jeho další podpora začala jevit jako krajně neproduktivní. Jejím důsledkem už nebyla zdravá podpora výrobní schopnosti farmářů, ale subvencování přebytečné výroby, která nenacházela odbytiště a končila v evropských skladech.

Nejhorší situace byla na trhu s mlékem. V roce 1968 byla souběžně s tržním řádem hovězího masa zavedena i společná organizace trhu s mlékem. V ní sdělovala Evropská komise zemědělcům jediné: zaručujeme vysoké ceny mléka a v případě odbytových potíží se o nadbytečné množství mléka postarají evropské intervenční sklady. Zemědělce tak nikdo nenutil, aby svou výrobu přizpůsobovali poptávce. Důsledky takto výhodné nabídky na sebe nedaly dlouho čekat. Již v roce 1975 Evropská komise oznámila, že celkové množství uskladněného mléka na intervenci dosáhlo miliónu tun. To přimělo evropské orgány jednat. Byla zavedena finanční spoluúčast zemědělců v případě, že výroba mléka převýšila stanovenou hodnotu. Tato zvláštní daň, jejímž smyslem bylo pokutovat za nesplnění závazků výrobce jako celek, se však minula účinkem. Na počátku 80. let hovořila většina evropských novin o horách másla a záplavách mléka v evropských skladech. A nebyly daleko od pravdy. V roce 1983 dosáhlo totiž množství uskladněného másla hranice 700 tisíc tun a v případě mléka dokonce 1,1 miliónů tun.

V roce 1984 proto přijala Rada klíčové opatření a zavedla systém mléčných kvót, které celou situaci radikálně změnily. Tento systém je v Evropské unii v platnosti dodnes. Na celoevropské úrovni bylo stanoveno celkové množství mléka, které se podle daných kritérií dále rozdělilo mezi členské státy. Hlavní inovace však spočívala v tom, že kontrola výroby se neuskutečňovala na úrovni státu nebo regionu, ale přímo u výrobce. Každému zemědělci byla podle kritérií platných po celém území společenství přidělena individuální mléčná kvóta, za jejíž dodržení byl přímo zodpovědný. Ta se dále dělila na kvótu na mléko dodávané mlékárnám a kvótu na mléko používané k jiným účelům. Pokud stanovené množství mléka překročil, musel do evropského rozpočtu zaplatit pokutu. Její výše byla stanovena tak, aby zemědělec nedodržení kvóty citelně finančně pocítil. Zavedení mléčných kvót bylo jedním z prvních případů, kdy si situace na trhu vyžádala výrazný zásah do dosud prakticky neomezeného systému podpor.

Společná zemědělská politika se do určité míry úspěšně vyrovnala se svými původními úkoly: zajistit vysokou produktivitu v zemědělském sektoru a zajistit tak bezpečné zásobování potravinami. Společenství je už dávno soběstačné ve výrobě obilovin, mléka, másla, hovězího, telecího i vepřového masa, drůbeže a cukru. Ze zemí EU se stal druhý největší vývozce zemědělských produktů. Růst produktivity v zemědělství byl obrovský, i když zásluhu na tom má také vývoj technologií, používaných zemědělci. Obchod zemědělskými výrobky na vnitřním trhu EU se několikanásobně zvýšil. Ceny potravin sice stouply, ale ceny spotřebitelského zboží rostly výrazněji. Současně však váha zemědělství ve všech zemích EU dramaticky poklesla (podíl zemědělství na tvorbě HDP se snížil z 5% v roce 1973 na 1,3% v roce 2005). To je ovšem pouze jedna stránka SZP. Ta druhá stránka jejích výsledků se stala trvalým terčem kritiky. Mnozí z ní vyvozovali, že se SZP přežila, je anachronická a že jediným řešením je ji buď plně opustit, nebo velice rázně reformovat. Nejčastějšími argumenty kritiků Společné zemědělské politiky byla neefektivní alokace zdrojů, kdy vysoké intervenční ceny umožňovaly obdělávat okrajové pozemky a udržovat pracovně náročnou výrobu.

Společná zeměděl