English version
Mít představu o tom, co se skrývá za stále častěji užívaným výrazem acquis communautaire (volně řečeno: právo ES), se pro české podnikatele stává příkazem doby. Nemusejí se samozřejmě dát na studium práv, měli by však vědět, že právo ES je pro nás novinkou nejen co do obsahu (jemuž se naše právo krok za krokem přibližuje), ale i řadou podstatných aspektů své tvorby, uvádění do praxe a vymáhání.
Pojetí práva ES
Podstatnou zvláštností evropské integrace je fakt, že ES má silné instituce vyjadřující společný zájem a tvořící ve smluvně vymezených oblastech vlastní právní řád. Toto právo Evropských společenství (ES) je svou platností nadřazeno právu členských států, zavazuje a opravňuje jak samy státy, tak i jejich právnické a fyzické osoby. Závazek respektu tohoto práva je navíc pro členské státy nevypověditelný.
Integrující se státy vybudovaly jednak samy a jednak prostřednictvím jimi vytvořených integračních institucí svébytný právní systém. Právo ES se z pohledu podnikatelů i zaměstnanců stává de facto součástí vnitrostátního práva jejich země, neboť je v řadě případů bezprostředně opravňuje a zavazuje a jejich domácí státní orgány jsou povinny toto právo aplikovat a řídit se jím.
Pro podnikatele členského státu EU to znamená, že není-li například v rozporu s právem ES vpuštěn jeho výrobek na trh sousedního členského státu, obrací se s žalobou na místně příslušný soud. Ten je povinen přednostně aplikovat ustanovení práva ES a interpretovat je pozitivně v "integračním smyslu". Stejně tak se může podnikateli stát, že bude vlastním zaměstnancem zažalován u místního soudu za to, že nerespektuje např. pracovně-právní předpisy vyplývající z práva ES.
Instituce a legislativní proces ES
Legislativní proces ES je – zhruba řečeno – následující: Komise navrhuje, Rada a Parlament (několika uzákoněnými postupy) schvalují, Komise provádí schválené zákony a kontroluje jejich praktickou implementaci, Evropský soudní dvůr rozhoduje v případě nejasnosti, neplnění zákonů, překročení kompetencí apod. Evropská rada je pouze politickým orgánem (nikoli legislativním), je vlastně periodickou schůzkou hlav států a vlád členských států. Orgány jako Hospodářský a sociální výbor (kam jsou delegováni i zástupci podnikatelů) a Výbor regionů jsou pouze konzultovány, Evropská centrální banka stojí mimo rozhodovací proces, jako nezávislý orgán odpovědný za stabilitu spotřebitelských cen.
Komise je nadnárodním orgánem, kolegiem komisařů vybaveným aparátem "evropských" úředníků. Má jisté rozhodovací pravomoci – např. v otázkách ochrany hospodářské soutěže a veřejných zakázek – její hlavní síla však tkví v monopolu zákonodárné iniciativy. Všechny návrhy zákonů pocházejí od ní a Komise je může pozměnit či stáhnout až do chvíle jejich schválení Radou a Parlamentem. Komise je rovněž strážkyní smluv, a tedy místem, kde si lze stěžovat, pokud národní stát vůbec neaplikuje nebo nesprávně provádí společné právo ES.
Podnikatelé nebo jejich zástupci musejí komunikovat s úředníky Komise, chtějí-li k připravovaným zákonům ES sdělit svůj názor. Komise je takovým kontaktům poměrně otevřená a zpravidla slyšení a kulaté stoly s průmyslníky, zaměstnanci či spotřebiteli sama organizuje, protože ji záleží na hospodářském dopadu navrhované legislativy. Např. výsledky dvoustranných jednání, zaměstnanců a zaměstnavatelů o společných sociálních opatřeních mohou být Komisí jen převedeny do paragrafového znění a navrženy Radě ke schválení.
Rada je dosud nejdůležitějším rozhodovacím orgánem. Schází se na třech úrovních: pracovní skupiny (odborní úředníci národních ministerstev), Výbor stálých zástupců (diplomaté členských zemí EU v Bruselu), odborně příslušní ministři vlád členských zemí. Rozhodování jde zdola nahoru, přičemž to, co je schváleno již na nižší úrovni (pracovních skupin nebo Výboru), schvalují vyšší úrovně jen formálně bez projednávání. Ministři tak skutečně jednají jen asi o 20 % nových zákonů neboť 80 % za ně již dohodli úředníci a diplomaté. Tito úředníci a diplomaté nejsou "eurokraty", ale delegáty svého státu a jeho daňových poplatníků. Nesjíždějí se do Bruselu jednou měsíčně obrněni ministerskou ochrankou, ale scházejí se (v době jednání o návrhu) k pracovním zasedáním velice často.
Podnikatelé s nimi mohou přes národní orgány státní správy, které jim dodávají instrukce, komunikovat a prosazovat u nich svá stanoviska.
Evropský parlament byl dlouho považován jen za neškodný diskusní klub. Revizemi základních smluv v 80. a 90. letech však získal značné "spolu-rozhodovací" pravomoci, a je proto brán vážně i evropskými firemními lobbisty. Parlament však může spíše jen zastavit návrh, který prošel Komisí a Radou, sám nemůže přijmout vlastní variantu zákona, aniž by se snažil dohodnout s oběma již zmíněnými orgány. Poslanci jsou však často vítanými nositeli neformálního působení, neboť jim lze sdělovat názory relativně nejsnáze – byli zvoleni za své občany a musejí jim naslouchat.
Struktura práva ES
Právní základ evropské integrace tvoří tzv. primární (prvotní) a sekundární (druhotné) právo ES.
Prameny primárního práva tvoří především čtyři zakládající smlouvy (o ESUO, EHS, Euratomu a o EU) ve znění jejich posledních novel. K nim bývají přiřazovány i smlouvy mezi EU a třetími státy, vnitřní dohody mezi členy EU, a (podle některých právníků) také rozhodnutí Evropského soudního dvora. Rozhodující je, že tento systém smluv dohromady tvoří jakousi Ústavu evropské integrace. Jsou v nich stanoveny jak fundamentální principy integrace, tak i základy jednotlivých politik, složení, pravomoci a rozhodovací postupy společných institucí. Pouze na základě těchto smluv mohou společné orgány jednat, tj. vytvářet tzv. sekundární právo ES a snažit se jeho prostřednictvím rozvíjet integrované politiky.
Sekundární právo ES je tvořeno právními akty přijímanými společnými orgány EU (viz legislativní proces). Těmito právními akty jsou nařízení, směrnice, rozhodnutí, stanoviska a doporučení. Jejich vykonavateli jsou zpravidla členské státy pod dohledem Evropské komise, které v tom asistuje řada specializovaných výborů tvořených zástupci aparátu EU a členských států.
Nařízení jsou právními akty, které jsou obecně a přímo závazné. Vztahují se na všechny účastníky integrace a stávají se součástí jejich právního řádu ihned pro svém schválení orgány EU, resp. tak, jak je uvedeno v Úředním věstníku ES. Pokud jsou v rozporu se zákony některého členského státu, mají přednost. Vždy platí nařízení ES, nikoli ustanovení domácího práva, které mu odporuje. Nařízení jsou tedy nástrojem právní unifikace a EU je užívá tam, kde je třeba společným rozhodnutím dosáhnout jednoty v obsahu i formě zákona.
Směrnice jsou právními akty, které zavazují zúčastněné státy provést ve svém právním řádu k jednotnému datu určité změny tak, aby si právo jednotlivých států neodporovalo a poskytovalo srovnatelnou úroveň ochrany. Směrnice jsou tedy nástrojem sblížení národních právních řádů, neboť po té, co jsou na úrovni EU schváleny, mají jednotlivé členské státy povinnost je převést vnitrostátní právní normou do svého právního řádu. Svým obsahem jsou pak jejich předpisy srovnatelné, formou se však mohou lišit, protože jeden stát např. přijme zvláštní zákon, jiný vydá vyhlášku a další jen novelizuje několik existujících zákonů.
Pro podnikatele je podstatné, že prostřednictvím směrnic byl například vybudován právě jednotný trh EU, zajišťující svobodu pohybu zboží, osob, služeb a kapitálu.
Rozhodnutí přijímaná orgány EU jsou rovněž závaznými právními akty, vztahují se však pouze na ty členské státy, firmy nebo jednotlivce, jimž jsou adresována. Od nařízení se liší tím, že nemají obecnou platnost, od směrnic tím, že nemusejí být převáděna do národního práva. Platí přímo, ale jen na vybrané subjekty. Komise například prostřednictvím rozhodnutí provádí dohled nad ochranou hospodářské soutěže v EU.
Stanoviska a doporučení nejsou na rozdíl od nařízení, směrnic a rozhodnutí právně závazná. Nemají tedy právní, ale pouze politickou váhu. V EU někdy předcházejí přijetí závazných právních aktů, neboť Komise často nejprve zkouší regulovat určitou oblast cestou dobrovolných doporučení, a až v případě nutnosti sahá k návrhům nařízení nebo směrnic.
Pro podnikatele jsou cenný vodítkem ukazujícím směr, kterým se regulace jednotného trhu bude v budoucnu ubírat.
Totéž platí o tzv. zelených a bílých knihách Komise. Zelené knihy jsou diskusními dokumenty k tématu, které se Komise chystá regulovat, bílá kniha je následně programovým dokumentem střednědobého výhledu. Nejpodrobnější představu o nových "zákonech ES" nakonec přináší každoroční plán práce Komise, který je zveřejňován na konci předcházejícího roku.
Získat přehled o připravované legislativě ES je tedy poměrně snadné, je však třeba mít na paměti, že od návrhu směrnice do jejího vstupu v platnost mohou uplynout dva roky nebo taky šestnáct let. Dosáhnout kompromisu mezi všemi účastníky integrace není vůbec snadné. Některé sporné návrhy (např. statut evropské firmy, který by umožnil jedinou registraci podniku pro celý trh EU) budou brzy v jednání již téměř pětadvacet let.
Obsah práva ES
Pro podnikatele je rozhodující, že právo ES reguluje především ty oblasti života společnosti, z nichž evropská integrace vzešla, tedy oblasti obchodu a podnikání. Dnes je jich tolik, že není jednoduché je vyjmenovat. Např. Bílá kniha Evropské komise z roku 1995 s názvem Příprava přidružených zemí střední a východní Evropy na začlenění do vnitřního trhu Unie uvádí následující oblasti práva:
- volný pohyb kapitálu,
- volný pohyb a bezpečnost průmyslových výrobků,
- hospodářská soutěž,
- sociální politika,
- zemědělství,
- doprava,
- audiovize,
- životní prostředí,
- telekomunikace,
- přímé daně,
- veřejné zakázky,
- finanční služby,
- ochrana osobních údajů,
- právo společností,
- účetnictví,
- občanské právo,
- vzájemné uznávání odborné kvalifikace,
- duševní, průmyslové a obchodní vlastnictví,
- energetika,
- celní unie,
- nepřímé daně,
- ochrana spotřebitelů.
K těmto oblastem, tvořícím dohromady jednotný trh EU, je třeba připočítat řadu dalších, které vycházejí za jeho rámec. Těmi jsou:
- společná obchodní politika vůči třetím zemím,
- hospodářská a měnová unie (jednotná měna),
- podpora hospodářské a sociální soudržnosti (tzv. strukturální a kohezní financování),
- budování trans-evropských dopravních a komunikačních sítí,
- věda a výzkum,
- zdraví a vzdělání,
- vnitřní a vnější bezpečnost EU aj.
Všechny tyto úseky života společnosti jsou uvedeny v zakládajících smlouvách (primárním právu ES) jako oblasti společného zájmu. Právě v nich členské státy buď úplně anebo z části přenesly své kdysi výsadní pravomoci na orgány EU. To však neznamená, že by již národní vlády pozbyly významu. Stále existují výhradně národní pravomoci, a hlavně o nejpodstatnějších změnách integrace, tj. o reformách základních smluv (primárního práva ES) a hlavních strategických směrech rozvoje, stejně rozhodují členské státy na mnohostranných mezivládních jednáních a summitech hlav států a vlád.
Aplikace práva ES v praxi
Bylo již zmíněno, že právo ES má přednost před právem členských států a že je uvnitř těchto států bezprostředně účinné. Jde o tak významné skutečnosti, že bez jejich bližšího vysvětlení nelze dopad vstupu do EU na každého občana, ať již podnikatele či zaměstnance, správně pochopit. Ani pro státy zakládající evropskou integraci nebyly zprvu samozřejmostí, a musel je svými rozhodnutími prosadit až Evropský soudní dvůr (ESD).
Zásada nadřazenosti či přednosti práva ES nad národním právem členského státu znamená, že v případě konfliktu mezi ustanoveními obou právních řádů převládá právo ES. Tato zásada platí bez ohledu na to, byla-li norma členské země přijata před či po schválení normy primárního nebo sekundárního práva ES. Není přitom ani důležité, tvoří-li národní norma součást ústavního, občanského či obchodního práva.
Každý soudce v kterékoli členské zemi EU by měl tedy znát normy práva ES, neboť je musí aplikovat přednostně před normami práva svého státu. Pokud tak neučiní, mohou se účastníci soudního řízení aplikace práva ES dožadovat. V případě, že si národní soud není jist, je dotaz o platnosti práva ES pro daný případ adresován Evropskému soudnímu dvoru (ESD). Ten je nejvyšší institucí pověřenou interpretací práva ES. Nemůže rozsoudit případ a říci, na čí straně je pravda, ale jeho názor, zda a jak má či nemá být v dané kauze aplikováno právo ES, je rozhodující.
Bezprostřední vnitrostátní účinek práva ES znamená, že toto právo přímo uděluje práva a povinnosti právním subjektům na území kteréhokoli členského státu a tyto subjekty se jich mohou dovolat před soudy daného státu. Tento princip nevyvolává problémy u základních smluv a nařízení, pokud je v jejich textu jasně řečeno, komu a jaké právo se jimi uděluje. Smlouvy vstupují v platnost ratifikací a nařízení jsou platná ihned po vstupu v platnost na celém území EU a udělují-li fyzickým či právnickým osobám určitá práva, mohou je tyto osoby ihned začít využívat.
U směrnic je situace složitější, protože práva v nich obsažená začínají pro fyzické a právnické osoby platit až po té, co je jejich stát převede do svého právního řádu. Co však zbývá, když má členský stát v realizaci určité směrnice zpoždění nebo ji převedl do svého práva neúplně a jeho občané tím o svá práva přišli? ESD v tomto případě rozhodl ve prospěch občanů. Nelze jim upřít práva, pokud jim je směrnice přímo a jasně uděluje, ale v jejich státě ještě neplatí z toho důvodu, že národní orgány nedodržely lhůtu pro její zavedení do vnitrostátního práva. Ve svém rozsudku z roku 1991 dokonce Evropský soudní dvůr rozhodl, že stát, který řádně neprovedl směrnici, odpovídá za náhradu škody, která vznikla jeho občanům tím, že nedošlo k rozšíření jejich práv tak, jak to schválená směrnice požadovala.
Pro skutečnou a ve svých důsledcích jednotnou aplikaci práva ES na území všech členských států je podstatné, že stát, který by právo ES nepřejímal nebo důsledně nevymáhal, může být Evropským soudním dvorem odsouzen na návrh Komise k peněžité pokutě.
Autor článku: Václav Šmejkal
