Debata o PPP projektech se v českém prostředí často pohybuje mezi dvěma extrémy. Na jedné straně stojí představa, že se jedná o moderní a efektivní způsob, jak rychle postavit potřebnou infrastrukturu bez přímého zatížení veřejných rozpočtů. Na straně druhé panuje obava, že je to dražší forma veřejného zadávání, která přesouvá účty do budoucnosti a vytváří složité smluvní vztahy, jimž veřejný sektor nemusí vždy plně rozumět.

PPP označuje dlouhodobé partnerství veřejného a soukromého sektoru. Veřejný zadavatel v něm nesvěřuje soukromému partnerovi pouze samotnou výstavbu, ale často také projektování, a především financování, provoz a údržbu. Typicky se tento model využívá u dopravní infrastruktury, nemocnic, škol, administrativních budov, energetických projektů, vodohospodářství nebo dostupného bydlení.

Podstatou PPP je dlouhodobá smlouva, ve které jsou jasně stanoveny výstupy, standardy kvality, rozdělení rizik a platební mechanismus. Veřejný sektor neplatí investici celou najednou, ale hradí ji postupně, často formou plateb za dostupnost služby. Soukromý partner tak nedostává zaplaceno za dokončenou stavbu, ale za dlouhodobě funkční infrastrukturu nebo službu.

Evropské centrum pro PPP při Evropské investiční bance, EPEC, definuje PPP především jako proces, který musí být postaven na správné přípravě, posouzení hodnoty za peníze a na efektivním rozdělení rizik mezi veřejného a soukromého partnera.

Český kontext: D4 jako první velký dopravní test

V České republice se o PPP mluvilo dlouho, ale skutečným průlomem se stal až projekt dálnice D4 mezi Příbramí a Pískem. Ministerstvo dopravy jej označuje za první dopravní PPP projekt v ČR. V rámci projektu vzniklo 32 kilometrů nové dálnice a dalších 16 kilometrů starších úseků bylo modernizováno.

D4 prověří životaschopnost PPP projektů

Model D4 je důležitý právě tím, že ukazuje základní princip PPP v praxi. Soukromý koncesionář dálnici nejen vybudoval, ale má ji po stanovenou dobu také provozovat a udržovat. Veřejný sektor tak nenakupuje pouhou stavbu, ale dlouhodobou dostupnost a kvalitu infrastruktury, tedy službu.

Současně však tento projekt ukazuje i druhou stránku PPP. Nejvyšší kontrolní úřad ve své kontrole upozornil, že výstavba dálnice D4 formou PPP nemusí být pro stát tak výhodná, jak se předpokládalo, a identifikoval několik rizik souvisejících s přípravou, ekonomickým hodnocením a budoucími závazky státu.

Argumenty ve prospěch PPP

Jednou z největších výhod PPP je možnost realizovat infrastrukturní projekt dříve, než by to umožňovalo klasické rozpočtové financování. To může být zásadní zejména tam, kde existuje dlouhodobý investiční dluh: v dopravě, zdravotnictví, školství, energetice nebo v obecní infrastruktuře. PPP však neznamená, že projekt je zadarmo. Znamená, že veřejný sektor si pořizuje infrastrukturu s dlouhodobým platebním závazkem.

Klasická veřejná zakázka často odděluje projektování, výstavbu a provoz. Výsledkem může být situace, kdy je stavba vysoutěžena co nejlevněji, ale její provoz a údržba jsou v dlouhém období drahé. PPP tento problém může zmírnit. Pokud soukromý partner odpovídá nejen za výstavbu, ale také za provoz a údržbu po dobu dvaceti či třiceti let, má motivaci přemýšlet nad celkovými náklady životního cyklu. Levné technické řešení, které by se prodražilo na údržbě, pro něj přestává být výhodné. To je jeden z nejsilnějších ekonomických argumentů pro PPP. Nejedná se o levnější stavbu, ale o efektivnější službu v čase.

Dobře nastavené PPP umožňuje převést část rizik na toho, kdo je dokáže lépe řídit. Soukromý partner může nést riziko zpoždění výstavby, překročení nákladů, technických vad, provozní nedostupnosti nebo nedodržení standardů údržby. Tento princip je však nutné chápat přesně.

Cílem není převést všechna rizika na soukromý sektor. To by projekt pouze prodražilo, protože soukromý partner si za každé převzaté riziko nechá zaplatit. Smyslem je přenést jen ta rizika, která je skutečně schopen řídit lépe než stát, kraj nebo obec. PPP nutí veřejného zadavatele přesně definovat, co chce koupit.

Nestačí obecná politická ambice. Je nutné stanovit výkonové parametry, technické standardy, platební mechanismus, sankce, změnové postupy, kontrolní režim a způsob řešení sporů. To může být pro veřejnou správu náročné, ale zároveň prospěšné. Špatně připravený projekt se v klasické zakázce často projeví až během výstavby, kdy se problémy řeší dodatky, prodražením a zpožděním. U PPP je tlak na kvalitu přípravy vyšší, protože do hry vstupují financující banky, investoři, právní poradci a dlouhodobá smluvní odpovědnost.

Ministerstvo financí ČR má pro PPP samostatnou metodickou podporu, což potvrzuje, že nejde pouze o stavební nebo technickou otázku, ale také o otázku fiskální odpovědnosti, projektového řízení a dlouhodobého smluvního nastavení.

Rizika a nevýhody PPP

Největší slabinou PPP je skutečnost, že soukromý kapitál bývá dražší než státní financování. Stát si obvykle půjčuje levněji než soukromá společnost. Soukromý partner navíc do ceny zahrnuje marži, náklady financování, pojistky, poradce a rizikovou prémii. PPP proto nedává smysl jen proto, že veřejný sektor nechce nebo nemůže investici zaplatit přímo. Musí být prokázáno, že vyšší náklady financování jsou vyváženy jinými přínosy: lepším řízením rizik, rychlejší realizací, nižšími náklady životního cyklu nebo vyšší kvalitou služby.

PPP může být politicky lákavé, protože umožňuje realizovat projekt bez okamžitého velkého výdaje z rozpočtu. To je však nebezpečné pokušení. Budoucí platby státu, kraje nebo obce jsou stále veřejným závazkem, jen rozloženým do delšího období. Pokud se PPP používá primárně k tomu, aby se investice opticky schovala mimo běžný rozpočet, nejde už o odpovědné financování. Právě proto se na evropské úrovni řeší i statistické zachycení PPP projektů a jejich dopad na veřejné účty.

EPEC a Eurostat k tomu vydaly metodické materiály, které se zabývají tím, jak PPP posuzovat z hlediska vládního deficitu a veřejného dluhu. PPP projekty jsou složité. Vyžadují právní, finanční, technickou a projektovou expertizu. Příprava zahrnuje finanční modely, analýzu rizik, srovnání s klasickým zadáním, bankovní strukturu, smluvní mechanismy, kontrolní režimy i dlouhodobé řízení vztahu s koncesionářem. PPP se zkrátka nehodí pro každý projekt, má smysl zejména u větších, dlouhodobých a dobře měřitelných projektů.

PPP smlouvy se často uzavírají na 20 až 30 let. Za tak dlouhou dobu se mohou změnit technologie, demografie, dopravní zvyklosti, energetické standardy, bezpečnostní požadavky i politické priority. To je zvláště citlivé u projektů, kde se potřeby rychle vyvíjejí, například ve zdravotnictví, školství, IT nebo energetice. Co je dnes optimální řešení, může být za patnáct let zastaralé. Dobrá PPP smlouva proto musí obsahovat promyšlené změnové mechanismy.

PPP předpokládá velmi kompetentního veřejného zadavatele. Pokud veřejný sektor nemá dostatek odbornosti, zkušeností nebo kapacity smlouvu dlouhodobě řídit, ocitá se ve slabé pozici proti soukromému partnerovi, který má specializované právníky, finanční poradce a zkušený projektový tým. To je jedno z největších praktických rizik PPP.

Kdy PPP ano a kdy ne

PPP má největší šanci, pokud splňuje několik podmínek. Zaprvé musí jít o dostatečně velký projekt, u kterého se vyplatí náročná příprava. Zadruhé musí být možné jasně měřit kvalitu výstupu. Zatřetí musí veřejný sektor vědět, co přesně chce nakoupit. Začtvrté musí existovat reálná konkurence mezi uchazeči. A zapáté musí být prokázáno, že PPP přináší lepší hodnotu za peníze než tradiční způsob zadání. Typicky to dává smysl u dálnic, železnic, nemocničních areálů, školských kampusů, energetických úspor nebo dostupného nájemního bydlení.

Naopak by PPP nemělo být používáno tam, kde je hlavním motivem obejít rozpočtové omezení. Nemělo by se používat u projektů s nejasným zadáním, u investic s častými očekávanými změnami nebo tam, kde veřejný sektor nemá kapacitu dlouhodobě smlouvu řídit. Stejně problematické je PPP u projektů, kde nelze dobře měřit výkon. Pokud není možné objektivně určit, zda soukromý partner plní požadovanou službu, stává se platební mechanismus slabým a veřejný sektor ztrácí jeden z hlavních nástrojů kontroly.

Doporučení pro veřejný sektor

Pro veřejné zadavatele z toho plyne několik praktických doporučení. Každý PPP projekt by měl být posuzován proti realistické variantě klasické veřejné zakázky. Měl by obsahovat transparentní analýzu hodnoty za peníze, jasnou alokaci rizik, zveřejnění dlouhodobých fiskálních dopadů a nezávislé posouzení ekonomických předpokladů.

Zadavatel by měl také počítat s tím, že PPP nekončí podpisem smlouvy. Naopak, tam začíná nejtěžší fáze: dvacet nebo třicet let smluvního řízení, kontroly kvality, vyhodnocování výkonu a řešení změn.

PPP projekty mají v moderním investičním prostředí rozhodně své místo. Mohou zrychlit výstavbu, zlepšit řízení životního cyklu, přenést vybraná rizika na soukromý sektor a zvýšit tlak na dlouhodobou kvalitu služby. Současně však přinášejí dražší kapitál, složitější smluvní vztahy, riziko budoucích závazků a vysoké nároky na odbornost veřejného zadavatele.

Převzato z časopisu Komora. Autor článku: Petr Karban