Externality a principy fiskálni politiky



Převzato z knihy „Ekonomie evropské integrace“ vydané nakladatelstvím Grada Publishing v roce 2008.

• 18.2 Externality fiskální politiky
• 18.2.1 Přelévací efekty a koordinace
• 18.2.2 Efekt přelévání cyklických příjmů
• 18.2.3 Efekt přelévání nákladů vyvolaných zadlužením
• 18.2.4 Nadměrné defi city a doložka neposkytování pomoci (no-bailout)
• 18.2.5 Kolektivní disciplína
• 18.3 Principy
• 18.3.1 Teorie fiskálního federalizmu
• 18.3.2 Princip subsidiarity
• 18.3.3 Implikace pro fiskální politiku
• 18.3.4 Koordinace fiskálních politik
• 18.3.5 Co to vše znamená pro fiskální politiku?

18.2 Externality fiskální politiky

18.2.1 Přelévací efekty a koordinace

Dosud jsme se v diskuzi zaměřili na jednotlivé státy, ale opatření fiskální politiky přijatá jednou zemí se můžou přelévat do ostatních zemí prostřednictvím řady kanálů: příjmy a výdaje, inflace, náklady na vypůjčení peněz. Takové efekty přelévání, nazývané také externality, spočívají v tom, že opatření ve fiskální politice přijaté jedním státem může pomoci nebo naopak poškodit jiný stát. V této situaci si musí daná země uvědomit, že svým rozhodnutím ovlivňuje i své partnerské země, a zároveň, že její politická opatření podléhají vlivu rozhodnutí přijatých v kterékoli jiné zemi. Z toho vyplývá, že pro země, kde působí efekty přelévání, je prospěšné koordinovat fiskální politiky. V podstatě všechny dotčené země by se mohly dohodnout na fiskální politice tak, aby dosáhly situace, která bude výhodná pro každou z nich. To je podstata politické koordinace.

Zatímco fiskální politika zůstává formálně plně v národní kompetenci, je přirozené ptát se, zda by prohlubující ekonomická integrace mezi státy eurozóny neměla být doprovázená určitým stupněm koordinace. Na jedné straně zavedení měnové unie posiluje hlasy pro koordinaci fiskální politiky, jelikož by to podpořilo ekonomickou integraci. Na druhé straně koordinace fiskální politiky znamená omezující dohody, kdo co může kdy dělat. Takové podrobné dohody by znamenaly omezení suverenity jednotlivých států ve chvíli, kdy nástroje fiskální politiky nabývají větší důležitosti. Otázkou je, zda zavedení jednotné měny zvyšuje účinnost efektu přelévání do té míry, kdy určitá omezení suverenity jsou potřebná a oprávněná. Abychom odpověděli na tuto otázku, uvádíme kanály, kterými dochází k efektu přelévání, a prověříme, jaká je největší změna související s eurozónou.

18.2.2 Efekt přelévání cyklických příjmů

Hospodářské cykly jsou přenášeny prostřednictvím exportů a importů. Jakmile Německo čelí období expanze, dovoz z partnerských zemí roste. Pro tyto země německá expanze představuje větší vývozy a tedy i větší příjmy, což znamená, že expanze je přenášená přes hranice. Je zřejmé, že efekt přelití je tím silnější, čím více země spolu obchodují a čím větší je země, která efekt přelití vyvolala. To je jeden z důvodů, proč všechny ostatní evropské státy pozorně sledují německou fiskální politiku.

Co toto všechno znamená pro fiskální politiku? Představme si nejprve případ, kdy dvě členské země monetární unie mají vzájemně synchronizované hospodářské cykly a obě např. čelí recesi. Vlády těchto zemí budou chtít realizovat expanzivní fiskální politiku, otázkou však je v jakém rozsahu. Jestliže vlády vzájemně ignorují svá opatření, kombinace jejich politik může být příliš silná, když se každá ekonomika snaží vytáhnout tu druhou z recese – efekt keynesiánského multiplikátoru. A naopak, jestliže se daná země spoléhá spíše na opatření té druhé, může se stát, že opatření budou nedostatečná. Nyní si představme příklad, kdy hospodářské cykly dvou zemí nejsou synchronizovány. Expanzivní fiskální politika, kterou provádí země čelící zpomalení ekonomiky, podpoří spotřebu v zemi, kde již ekonomika roste. Naopak proticyklická fi skální politika rostoucí ekonomiky prohlubuje recesi v druhé zemi. V tomto případě spočívá riziko v přijetí příliš mnoha politických opatření.

18.2.3 Efekt přelévání nákladů vyvolaných zadlužením

Fiskální expanze zvyšuje veřejné půjčky nebo snižuje veřejné úspory. Jelikož vláda je většinou největším dlužníkem, její velký rozpočtový deficit může vytlačit sazby úrokových měr. Jakmile země sdílí jednu měnu, sdílí i úrokové míry. Deficit jedné země, zejména pokud se jedná o velkou zemi a velký deficit, může způsobit růst úrokových měr v eurozóně.⁵ Tak, jak vysoké úrokové míry omezují investice, ovlivňují i dlouhodobý ekonomický růst. Toto je další kanál přelévání.

Jak již bylo zmíněno, jde o slabý argument, ale přesto je třeba brát ho v úvahu. Na světových finančních trzích je Evropa plně integrována, a tak půjčky jedné země nezpůsobí tlak na růst světových ani evropských úrokových měr. Na druhou stranu velké půjčky mohou vést k přílivu kapitálu, a tím ke zhodnocení eura, což by znamenalo poškození konkurenceschopnosti dané oblasti a snížení ekonomického růstu. Náklady půjček tak představují další z kanálů možného efektu přelévání.

18.2.4 Nadměrné deficity a doložka neposkytování pomoci (no-bailout)

Vzhledem k tomu, že od roku 1975 došlo v Evropě téměř ke ztrojnásobení veřejných dluhů vyjádřených podílem na HDP, jak zobrazuje obrázek 18.3,⁶ nemůže být otázka udržitelnosti tohoto zadlužení brána v Evropě na lehkou váhu. V dávné minulosti se veřejné dluhy objevovaly jen zřídka a vždy to bylo ve složitém období, zejména během válek. Současné dluhy vznikly v souvislosti s ropnou krizí v 70. a 80. letech, ta však není jedinou příčinou. Obrázek znázorňuje tzv. sklon k defi citům, neboli nekončící trend vlád sestavovat deficitní rozpočet i pro období, které to nevyžaduje. Daný defi cit je podmíněn politickými důvody. Znamená to, že by měla být přijata speciální kolektivní opatření?

zpět na začátek

V zásadě je v zájmu každé země odolat těmto sklonům k deficitu, takže fiskální disciplína nevyžaduje žádné speciální kolektivní opatření, ledaže by existoval nějaký efekt přelévání. Co se stane, když je veřejný dluh neudržitelný? Jak je popsáno v kapitole 17, vlády s velkým finančním zatížením můžou vyvíjet tlak na centrální banky, aby financovaly jejich deficity, což je tradiční cesta k inflaci. V případě, že by Eurosystém (ECB a národní centrální banky) vyhověl, došlo by v eurozóně k nárůstu inflace. Tomuto mechanizmu přelévání explicitně zabraňuje Maastrichtská smlouva, která Eurosystému zakazuje poskytovat vládám přímou podporu.

Rozsáhlé veřejné zadlužování jedné země je znamením špatné fiskální disciplíny, která může ohrozit mezinárodní finanční trhy. Jestliže trhy věří, že veřejný dluh některého státu je déle neudržitelným, můžou nahlížet na celou eurozónu s jistým podezřením. Výsledkem bude významný odliv kapitálu a oslabení eura. To představuje další potenciální příčinu efektu přelévání.

Existuje ještě další možný efekt přelévání. Jestliže vláda vytvoří tak vysoký dluh, že ho není schopna déle splácet, musí vyhlásit platební neschopnost. Zkušenosti s takovou platební nesolventnosti ukazují, že dochází k okamžitému odlivu kapitálu, kolapsu měnového kurzu a trhu s cennými papíry, což je dále doprovázeno vleklou krizí vyznačující se hlubokou recesí a enormním nárůstem nezaměstnanosti. To je pro dotčenou zemi zlá situace; pokud je ale členem měnové unie, věci nabývají značně odlišný charakter. V takovém případě totiž společný měnový kurz odráží tržní reakci a efekt přelévání tak může prostřednictvím trhu s cennými papíry zasáhnout celou měnovou unii.

Další obavou je, že pouhá hrozba nesolventnosti jedné zeměmůže natolik ohrozit ostatní, že vlády těchto zemí budou cítit povinnost pomoci dotčené vládě, která je blízko bankrotu.

Ve skutečnosti bylo riziko jasně pojmenováno v Maastrichtské smlouvě, která definuje tzv. doložku neposkytnutí pomoci (no-bailout). Tato klauzule jasně říká, že k překlenutí nouze nemůže být poskytnut mezistátní úvěr. Navzdory klauzuli však existují způsoby, jak v případě krize zabránit bankrotu dané vlády. Například ECB může být neformálně naznačeno, aby uvolnila svou monetární politiku tak, aby byly úvěry poskytovány s nižšími náklady, což by ale vedlo k inflaci. Všeobecně řečeno, existuje obava, že nesolventnost suverénní země negativně ovlivní eurozónu a poškodí její důvěryhodnost, což bude mít vážné dopady na euro.

Podstata efektů přelévání neleží ve standardních příjmových efektech fiskální politiky, ale v riziku nadměrných, a potencionálně neudržitelných, defi citů, které poukazují směrem ke katastrofi ckým událostem. Platební neschopnost však nepřichází z ničeho nic, ale je výsledkem dlouhodobé akumulace dluhů. Výsledkem je tedy poznání, že jsou potřeba preventivní procedury, které zabraňují vzniku podobné situace.

18.2.5 Kolektivní disciplína

Proč mají vlády sklon k defi citnímu financování a proč se zdá, že je tento sklon jiný pro každou zemi, jak můžeme vidět v tabulce 18.2? Defi city umožňují vládám spotřebu statků a služeb dnes bez jakýchkoli nákladů s tím, že dluhové břemeno přenechají budoucím vládám nebo dokonce příštím generacím. Tato tendence je zjevná, a to zejména před volbami, ale demokratické mechanizmy by měly umět zabránit vládě ve zneužívání této možnosti. I přesto, že budoucí generace nemohou ovlivnit dnešní rozhodnutí, současná generace by si měla uvědomovat, že svůj případný dluh bude muset také splatit, a navíc většině lidí není osud budoucích generací lhostejný. Vznik dluhu většinou odráží selhání demokratické kontroly nad vládou. Proč se tak děje v evropských demokraciích?

Zatímco splácení veřejného dluhu se vztahuje na všechny v dané zemi, z veřejných výdajů mají prospěch jenom některé úzké zájmové skupiny (zaměstnanci státní správy, vojáci, správci státních cest atd.), které jsou dobře organizované a mají vliv na vládu a její rozhodnutí. Čas účtování by měly představovat volby, ale volební principy ne vždy umožňují zvolení efektivní rozpočtové disciplíny. Některé politické režimy – zejména parlamentní, pro které je charakteristické vytváření velkých koalic – jsou skutečně méně úspěšné při udržování deficitů a dluhů pod kontrolou.

Změna demokratického režimu (formy demokracie a organizace voleb) by mohla pomoci, jde ale o nereálné přání. To je důvod, proč některé vlády volají po kontrole zvenčí a zároveň se pak odvolávají na Brusel jako na obětního beránka v případech, které se negativně dotýkají zájmových skupin a politických přátel. Kolektivní disciplína tak může být adekvátní náhradou pro domácí instituce, a to i přesto, že její nutnost při existenci efektů přelévání (spilloverů) není plně prokázaná.

zpět na začátek

18.3 Principy

Existence efektů přelévání je jedním z argumentů, proč by nezávislé státy měly sdílet politickou zodpovědnost. Není to jediný argument, navíc proti němu lze nalézt řadu pádných protiargumentů. Širší otázka zní, na jaké úrovni vlády – regionální, národní, nadnárodní – by měly být politiky uskutečňovány? Na tuto otázku se snaží odpovědět teorie fi skálního federalizmu. Princip subsidiarity představuje jiný pohled na toto téma. Oba přístupy již byly vysvětleny dříve, v kapitole 3, stručně se k nim však vrátíme i v této části.

18.3.1 Teorie fiskálního federalizmu

Teorie fiskálního federalizmu si klade otázku, jak by v jedné zemi měla být rozdělena fiskální odpovědnost mezi jednotlivými správními úrovněmi (celostátní, krajská a obecní). Přestože Evropa není federací, můžeme toto dilema přenést na kontext Evropy, kdy zůstává otázkou, které úkoly by mělybýt nadále řešeny na národní úrovni a které by měly spadat do sdílených úkolů, tedy přenechat je Bruselu. Existují dva dobré důvody proč delegovat pravomoc na Brusel a stejně tak dva dobré důvody, proč by k tomu naopak nemělo dojít. Dalším kritériem je kvalita vlády na národní a nadnárodní úrovni.

Zdroj: Economic Outlook, OECD.

zpět na začátek

Dva argumenty pro sdílení pravomocí: externality a rostoucí výnosy z rozsahu

Jak již bylo zmíněno, efekty přelévání, někdy nazývané externality – tj. situace, kdy činnost jedné země ovlivňuje ostatní země – vedou k neefektivním výsledkům, pokud je umožněno každé zemi jednat podle jejího přání. Někdy je přijato příliš mnoho opatření, jindy naopak jsou přijatá opatření nedostatečná. To je případ tarifů (blíže kapitola 4) a fiskální politiky. Další argument spočívá v tom, že některá opatření jsou účinnější, když se provádí ve větším měřítku. Rostoucí výnosy z rozsahu můžou být pozorovány, mimo jiné, v používání peněz⁷, v sestavení obchodního práva nebo v obraně (vojsko, rozvoj a výroba zbraní).

Jedním z možných řešení je koordinace, která zachovává suverenitu, ale vyžaduje opakované vyjednávání, které není dostatečnou zárukou úspěchu. Dalším řešením je vzdát se suverenity, částečně nebo úplně, a delegovat pravomoci na nadnárodní úroveň. V Evropě již došlo k přenosu některých pravomocí na Evropskou komisi (vnitřní trh a obchodní politika) a Eurosystém (měnová politika).

Dva argumenty pro zachování suverenity: různorodost preferencí a informační asymetrie

Představme si případ spadající do občanského práva, který se týká rodinného života (svatby a rozvody, výchova dětí, péče o stárnoucí rodiče atd.). Zvyky a tradice se mezi zeměmi liší, někdy dokonce zásadně. V této oblasti jsou preference různé a nadnárodní dohoda by vyvolala širokou nespokojenost.

Nyní si představme rozhodnutí, kde vybudovat cesty, jak velké, kde umístit veřejné osvětlení atd. To vyžaduje dobře porozumět lidem a vědět, jak se přemisťují nebo kde se chtějí pohybovat. V geografi cké oblasti jde o případ informační asymetrie, neboť je zřejmé, že tato informace je lépe dostupná na místní úrovni než na globální.

Heterogenita preferencí a informační asymetrie znamenají, že by bylo neefektivní sdílet kompetence na nadnárodní úrovni. Velká část kritiky Bruselu se týká právě případů, kdy je důležitá buď heterogenita, nebo asymetričnost informací. Rozhodování o vhodné velikosti sýrů nebo způsobu, jak vařit pivo, je lepší ponechat národním vládám, nebo dokonce lokálním úřadům, bez ohledu na to, jak důležité jsou externality či rostoucí výnosy z rozsahu.

Kvalita vlády

Až do tohoto momentu jsme předpokládali, že vláda jedná vždy v nejlepším zájmu svých občanů. Zatímco ve většině případů tento základní předpoklad platí, existují i případy, kdy vláda buď sleduje své vlastní cíle, anebo je obětí tlaku zájmových skupin. Vláda, stejně jako další instituce, si často přeje rozšířit své pravomoci, ať už ve snaze mít větší moc či v dobré víře, že jí to umožní lépe vyřešit důležité problémy. Navíc pojem „nejlepší zájem občanů" je nemožné defi novat, neboť jisté opatření má podporu některých občanů, zatímco jiní jsou zásadně proti. Jedním z úkolů vlády je řešit tyto rozpory demokratickou cestou, ale jak je zmíněno v podkapitole 18.2.5, volby nemůžou potvrdit každé z milionů rozhodnutí, která musí být přijata. Navzdory všem kladným věcem, které mohou být o demokracii řečeny, nejde o dokonalý systém, neboť i v případě demokracie dochází k celé řadě selhání.8

Jakmile připustíme tuto skutečnost, principy teorie fiskálního federalizmu musí být doplněny. Neexistuje obecné pravidlo, ale je třeba mít vždy na paměti, že i dobré řešení se může ukázat zlým, jestliže se vláda nechová, jak by měla. Samotná kvalita vlády a demokratická kontrola by měly být brány v úvahu. Otázkou je, zda Brusel představuje lepší variantu než vlády národní.

18.3.2 Princip subsidiarity

V tuto chvíli by mělo být jasné, že ve většině případů čtyři argumenty pro a proti centralizaci na úrovni Unie zřejmě nepovedou k jednoznačnému závěru a upozornění na otázku kvality vlády jen dále komplikuje toto téma. V každém případě musí být vždy zváženy nejrůznější argumenty a porovnána pozitiva s negativy. To je však většinou nemožné, takže se nabízí otázka, jak silný by měl argument být.

Evropská unie přijala postoj, že míč je na straně těch, kteří argumentují ve prospěch sdílení úkolů spadajících do plné suverenity států, a ti musí přesvědčivě argumentovat. Jde o tzv. princip subsidiarity, jak jej zmiňuje Smlouva o Evropské unii:

• V oblastech, které nespadají do jeho výlučných pravomocí by mělo Společenství přijmout opatření v souladu s principem subsidiarity, pouze pokud cíle navrhovaného opatření nemůže být dosaženo členským státem, a tudíž mohou být z důvodu výnosů z rozsahu nebo dopadu přijatého opatření lépe dosaženy prostřednictvím Společenství. (Článek 5)

18.3.3 Implikace pro fiskální politiku

Klíčové rozlišení: mikro- versus makroekonomické aspekty fiskální politiky

Rozlišovat mezi těmito dvěma aspekty fiskální politiky je zásadní věc. První aspekt je strukturální, tzn. převážně mikroekonomického charakteru. Týká se zejména velikosti rozpočtu, způsobu, jakým jsou použity veřejné peníze a zvyšovány daně (tzn. kdo co platí), a fungování redistribuce snižující rozdíly nebo poskytující podněty jednotlivcům a skupinám. Druhý aspekt je makroekonomický. Ten se týká příjmové stabilizační funkce fiskální politiky, tj. myšlenky, že tato politika může být používána jako proticyklický nástroj.

Nyní se zaměříme na makroekonomickou stabilizační funkci fiskální politiky a její strukturální aspekty nebudeme brát v úvahu. Pro zjednodušení budeme pracovat pouze s vyrovnaným rozpočtem a souvisejícím vývojem veřejného dluhu, velikost a strukturu rozpočtu nebudeme uvažovat. Aplikujeme principy fiskálního federalizmu ve snaze odpovědět na otázku, zda existuje oprávnění omezit národní suverenitu v otázce národních rozpočtů a dluhů.

Argumenty pro kolektivní omezení

Podkapitola 18.2 uvádí řadu efektů přelévání – tok příjmů, náklady na půjčení peněz a riziko obtíží při fi nancování rozpočtových schodků -, které mohou vést k platební neschopnosti. Některé z těchto efektů můžou mít vážné dopady na celou eurozónu. Navíc v některých zemích nebyly zřízeny politické instituce, které by dbaly o fiskální disciplínu, takže je v jejich nejlepším zájmu, aby Brusel byl „hlídačem zvenčí". Na druhou stranu je však obtížné určit, jaká velikost takto propojených ekonomik zajistí optimální využití výnosů z rozsahu.

Tyto externality znamenají nutnost jistého omezení národních fiskálních politik, které může být provedeno různou formou, od koordinace až po významný tlak na povinnou úroveň výdajů na defi city a celkový dluh.

Argumenty proti kolektivnímu omezení

Opačné vnímání celé problematiky představují heterogenita a asymetrické informace. Makroekonomická heterogenita je důsledkem existence asymetrických šoků. Existence společné fiskální politiky, vedle společné monetární politiky, by znamenala, že státy by již nedisponovaly žádným proticyklickým makroekonomickým nástrojem. Heterogenita může být rovněž důsledkem rozdílných názorů na účinnost jednotlivých nástrojů. Některé země (Francie a Itálie) dlouhodobě upřednostňovaly fiskální politiku, zatímco jiné (Německo) jsou známy jako skeptici keynesiánské politiky. Posledním významným zdrojem heterogenity jsou samotné národní politické postupy. V některých zemích může vláda relativně snadno přijmout rozpočtové opatření ve snaze ovlivnit ekonomickou situaci, zatímco v jiných státech je to politicky velmi náročný a téměř nemožný postup.

Informační asymetrie se týká především vnímání fiskální politiky a jejich politických dopadů. Výsledek voleb se týká každé vlády a stav ekonomiky je klíčovou oblastí pro voličské preference. Zda a jak využívat fiskální politiku v určité chvíli je důležitou