Národní program reforem České republiky 2011 – III. Reformní opatření ČR



III.1. Konsolidace veřejných financí

Obsah dokumentu:

• I. Úvod
• II. Východiska hospodářské politiky
• III. Reformní opatření ČR (I. – III.)
• III. Reformní opatření ČR (IV. – VII.)
• IV. Závěr

Úvod

Veřejné finance v ČR trpí chronickými strukturálními schodky, což bylo příznačné i pro období růstu. Proběhnuvší recese tak potřebu strukturálních reforem a vnitřní konsolidace ještě více akcentovala. Snížení strukturálních deficitů spolu s provedením reformy zdravotnictví a penzí je nutnou podmínkou zajištění dlouhodobé udržitelnosti veřejných financí, a tím i konkurenceschopnosti České republiky.

Střednědobým cílem vlády je dosažení vyrovnaného rozpočtu sektoru vládních institucí. V roce 2013 by měl schodek klesnout pod 3 % HDP a následně postupně klesat tak, aby byl v roce 2016 rozpočet vyrovnaný. Výhled sald v pojetí ESA95 zobrazuje následující tabulka:

Zdroj: Ministerstvo financí

Hlavní reformní cíle

Udržitelnost veřejných financí je ze své podstaty průřezovým cílem, jenž se musí promítat do všech oblastí státní, resp. veřejné sféry. Jednotlivá reformní opatření by proto měla být minimálně rozpočtově neutrální, a to buď přímo, nebo ve svém výsledném efektu. Bližší informace k rozpočtovým dopadům zde uvedených reforem jsou obsahem Konvergenčního programu ČR 2011.

Existuje několik oblastí, v nichž je nezbytné provést hluboké reformy právě s cílem snížit v dlouhodobé perspektivě jejich rozpočtovou náročnost. Jedná se zejména o penzijní systém a zdravotnictví, do nichž se nejvíce promítnou negativní důsledky stárnutí populace.

Současně je vhodné provést konsolidační opatření i na příjmové straně tak, aby se daňová soustava stala jednodušší, administrativně méně náročnou, transparentní a zachovala či zvýšila konkurenceschopnost domácí ekonomiky. Rovněž je vhodné prostřednictvím zákonné úpravy do budoucna zajistit, aby výdaje ze státního rozpočtu byly v korelaci vůči příjmům.

Důležitou podmínkou rozpočtové disciplíny je efektivní fungování státní správy při zacházení s veřejnými prostředky. Je třeba především zvýšit transparentnost a provádět reformní opatření s cílem boje proti korupci a plýtvání. Účinná protikorupční strategie představuje conditio sine qua non všech dalších reforem v oblasti výdajové strany veřejných rozpočtů.

Vláda hodlá nadále pokračovat v úsporných opatřeních, která však nebudou motivována pouze snahou omezit výdaje, ale především nastartovat udržitelný růst založený na podpoře konkurenceschopnosti. Cílem je proto v první řadě veřejné výdaje vhodně strukturovat tak, aby veřejné investice konkurenceschopnost dále posilovaly.

Reformy se proto nemohou sestávat jen z rozpočtových škrtů, ale především z prorůstových opatření, k nimž náleží i vytváření kvalitních podmínek pro podnikání a rozvoj.

III.1.1. Důchodová reforma

V červenci 2010 se Vláda České republiky v Programovém prohlášení zavázala provést důchodovou reformu. Současně na základě nálezu Ústavního soudu č. 135/2010 Sb. musela provést úpravu důchodového systému (změnou zákona č. 155/1995 Sb) za účelem zmírnění relativního znevýhodnění vysoko příjmových skupin při výpočtu výše nároku na starobní důchod.

Tzv. malá důchodová reforma byla na úrovni vlády již schválena a bude implementována během roku 2011. Tzv. velká důchodová reforma, měnící celý důchodový systém, vstoupí v účinnost v roce 2013. V současnosti je připravena její koncepce, o niž se budou opírat konkrétní legislativní změny.

Konkrétní reformní priority

1. Tzv. malá důchodová reforma

V souvislosti s nálezem Ústavního soudu (ÚS) budou v krátké době provedena následující opatření v systému důchodového pojištění:

• Změna v konstrukci výpočtu důchodů: posílení zásluhovosti systému pro vyšší příjmové skupiny;
• Změna ve způsobu valorizace: zrušení možnosti, aby vláda rozhodovala o vyšší valorizaci, než jakou stanovuje zákon;
• Sjednocení důchodového věku pro všechny pojištěnce a zrychlení tempa zvyšování důchodového věku pro ženy (na 6 měsíců za rok) až do dosažení důchodového věku pro muže;
• Pokračování zvyšování věku odchodu do důchodu stávajícím tempem (o 2 měsíce za rok) bez stanovení cílového stavu;
• Rozšíření rozhodného období pro výpočet starobní penze na tzv. celoživotní.

2. Tzv. velká důchodová reforma

Ve snaze reagovat na demografický vývoj a přizpůsobit mu konstrukci systému sociálního zabezpečení vláda navrhne důchodovou reformu, která se opírá o následující klíčové principy:

• Možnost dobrovolného rozhodnutí o přesměrování části pojistného ve výši 3 % vyměřovacího základu do II. pilíře pod podmínkou navýšení platby o další 2 % vyměřovacího základu bez možností změny tohoto rozhodnutí;
• Možnost volby budou mít pojištěnci do dosažení 35 let věku. Pojištěnci, kteří budou v okamžiku spuštění reformy starší 35 let, dostanou možnost učinit rozhodnutí o vstupu ve lhůtě 6 měsíců;
• Možnost zvýšit příjmy rodičů, kteří jsou poživateli starobních důchodů, a to o 1 % vyměřovacího základu pro pojistné.

Implementace na úrovni vlády

Tzv. malá důchodová reforma by měla být účinná od 30. září 2011 na základě novely zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění a novely zákona č.. 589/1992 Sb., o pojistném na sociální zabezpečení. Podle navrhovaného harmonogramu tzv. velké důchodové reformy, s jejímž spuštěním se počítá k 1. lednu 2013, budou vládou předloženy návrhy nového zákona o důchodovém spoření a současně též nový zákon o penzijním spoření, jejichž schválení je plánováno v r. 2012.

Stěžejní změny navržené v rámci důchodové reformy jsou za časovým horizontem Strategie Evropa 2020 a jejich dopady do rozpočtu jsou závislé na zvoleném řešení, o jehož parametrech bude rozhodnuto. Prostředky na úhradu nákladů transformace budou plynout primárně ze sjednocení sazeb DPH. Současně by budoucí nastavení parametrů v průběžně financovaném pilíři mělo posílit dlouhodobou vyrovnanost a udržitelnost systému. Právě stabilita makroekonomického prostředí je 3. pilířem konkurenceschopnosti dle metodiky Světového ekonomického fóra.

Provázanost opatření s cíli Strategie Evropa 2020

Opatření v oblasti tzv. velké důchodové reformy bezprostředně souvisí s doporučením č. 1 integrovaných hlavních směrů z r. 2010. V časovém horizontu do roku 2020 sice dojde ke zhoršení fiskální pozice, ovšem dlouhodobě důchodová reforma podpoří udržitelnost důchodového systému (hrozící schodky přesahující 4 % HDP v důsledku neprovedení reformy by měly být redukovány na 0 % až 1 % HDP po roce 2060).

Opatření tzv. malé důchodové penzijní reformy současně naplňují doporučení č. 7 integrovaných hlavních směrů, a to prostřednictvím postupného sjednocení věku odchodu do důchodu u mužů a žen a jeho dalším zvyšováním. Tímto bude částečně omezena možnost opuštění trhu práce ve věku výrazně nižším než 60 let, což přispěje k žádoucímu zvýšení účasti osob starších 55 let na trhu práce.

Konečně by opatření tzv. malé důchodové reformy mohla přispět k omezení chudoby žen, a to právě prostřednictvím zrychlení tempa zvyšování věku odchodu do důchodu u žen. Pozdější odchod do důchodu současně znamená delší dobu pojištění (setrvání na trhu práce), za kterou je přiznán vyšší starobní důchod. Tím opatření naplňují i doporučení č. 10 integrovaných hlavních směrů.

Reformní kroky jsou dále v plném souladu se stěžejní iniciativou Evropské komise – Evropská platforma boje proti chudobě.

Tím, že zohledňují národní demografický vývoj a limitují možnost předčasného odchodu do důchodu, jsou tato opatření rovněž plně konzistentní s doporučeními Paktu euro plus v oblasti udržitelnosti veřejných financí.

III.1.2. Reforma daní a daňového systému

Reforma daňové soustavy je nezbytným předpokladem dlouhodobé udržitelnosti systému veřejných financí. Cílem bude především provádět jednotlivé úpravy v daňové soustavě koncepčně, a to s ohledem na efektivní daňovou sazbu, včetně např. zatížení zaměstnavatelů v rámci vedlejších nákladů práce. Reforma daní musí současně přispívat ke konkurenceschopnosti české ekonomiky. Proto musí nastavit takové podmínky, které umožní hospodářský růst a příchod zahraničních investic. Vláda se dále soustředí na zefektivnění a zjednodušení výběru daní tak, aby celý systém byl více přátelský k daňovým poplatníkům.

Konkrétní reformní priority

1. Zjednodušení systému daní z příjmů

Prostřednictvím zahájené reformy přímých daní a odvodů prováděné ve dvou fázích dojde k zásadnímu zjednodušení celého daňového systému a snížení administrativních nákladů na straně státu i poplatníků. V první fázi bude provedena harmonizace základu daně z příjmů fyzických osob s vyměřovacími základy sociálního a zdravotního pojistného a budou sjednoceny procesní postupy při správě daní z příjmů a pojistných. Ve druhé fázi dojde ke sjednocení do jedné právní úpravy zákona o příjmových daních a dovršení záměru na zjednodušení a zpřehlednění stávajícího systému. Úpravou zákona o daních z příjmů (I. fáze) bude nastavena základní sazba pro fyzické i právnické osoby ve shodné výši 19 %. Zákon v maximální možné míře odstraní daňové výjimky. Vedle zachování výjimek zohledňujících dodržení efektivity a systémovosti budou ponechány pouze ty, které odpovídají prioritám vlády. Kolektivní skupinou, která v rámci daňového systému bude moci nadále využívat zvláštního zvýhodnění, zůstanou rodiny s dětmi, které dlouhodobě umožňují udržitelnost veřejné soustavy prostřednictvím výchovy dětí – budoucích daňových poplatníků. Výjimky se budou nadále vztahovat také na výdajové paušály pro živnostníky, podporu výzkumu, vývoje a inovací, zajištění ve stáří, bydlení a altruismus.

2. Další daňová opatření

Daňový systém stále výraznou měrou spočívá na vysokém zdanění práce a kapitálových výnosů. Efektivní zdanění práce se nebude v následujícím období zvyšovat, a to ani dalším daňovým zatížením zaměstnavatelů ve sféře daní z příjmů. Kroky vlády se v tomto období zaměří na oblast nepřímých daní, kde dojde ke sjednocení dvou existujících daňových sazeb daně z přidané hodnoty na úroveň 17,5 % od 1. 1. 2013. Vláda nebude podporovat zavedení daně z finančních transakcí, pokud nebude dosaženo shody nejen na úrovni EU, ale na úrovni klíčových hráčů v celosvětovém kontextu.

3. Lepší koordinace daňové a sociální politiky

Úzká koordinace daňové a sociální politiky zajistí, že nebude fakticky zvýhodněna dlouhodobá ekonomická neaktivita. S tím souvisí i nutnost odstraňovat vysoké efektivní zdanění určitých skupin. Zejména v oblasti rodinné politiky bude lépe provázána daňová a sociální politika tak, aby se zamezilo duplicitním podporám. Opatření na podporu rodiny v daňové oblasti budou zvyšovat svobodu a autonomii rodin v rozhodování o formě skloubení rodinného a pracovního života. Současně musí respektovat rodičovskou péči o dítě jako společensky relevantní, ekonomicky vyčíslitelnou činnost. V návaznosti na vyšší podporu rodiny v daňovém systému bude možno provést racionalizaci sociálních rodinných dávek především tam, kde dochází k jejich zdvojení. Plošná podpora rodiny prostřednictvím slev na dani a současná podpora prostřednictvím rodičovského příspěvku pokrývajícího výraznou většinu rodin s dětmi nemá opodstatnění, neboť skupina jejich příjemců je z velké části totožná.

4. Projekt jednoho inkasního místa

V rámci reformy daňové soustavy bude rovněž institucionálně sjednocen výběr daní, cel a pojistného na sociální a zdravotní pojištění. Bude vytvořen systém jednoho inkasního místa (JIM), jehož cílem je zlepšení účelnosti výběru dotčených příjmů, zvýšení objemu vybraných prostředků a snížení nákladů. Po stránce formálně institucionální bude JIM vytvořeno na bázi orgánů dnešní daňové správy (územních finančních orgánů).

Po věcné stránce bude projekt jednoho inkasního místa sestávat mj. z provedení následujících opatření:

• Reorganizace daňové správy do jednotné organizace v čele s generálním finančním ředitelstvím s celostátní působností podřízeným MF (již proběhlo k 1. lednu 2011);
• Radikální snížení počtu finančních úřadů, resp. zrušení finančních ředitelství a přechod na dvoustupňovou soustavu daňové správy (postup dle plánu k 1. lednu 2012);
• Převod kompetencí k výběru pojistného na sociální a zdravotní pojištění z České správy sociálního zabezpečení, resp. zdravotních pojišťoven na JIM (plánováno k 1. lednu 2013);
• Převod fiskálních kompetencí, zejména výkonu správy spotřebních a energetických daní a výkonu tzv. dělené správy z celních orgánů na orgány JIM (plánováno k 1. lednu 2014).

5. Zřízení Generálního finančního ředitelství

S ohledem na cíl konsolidace veřejných financí, ale i snižování administrativní zátěže podnikatelů (viz kap. III.4.) došlo od 1. 1. 2011 k vytvoření Generálního finančního ředitelství. Tento krok významně přispěl k zefektivnění jednotného řízení výkonu správy daní a k centralizaci v ekonomické a personální oblasti.

Implementace na úrovni vlády

Návrh úprav odpovídajících zákonů prováděných v rámci zmiňované první fáze reformy přímých daní a odvodů by měl být předložen vládě v závěru 1. pololetí 2011 s cílem nastavení účinnosti k 1. 1. 2013. Současně bude předložena novela zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty.

Vládou budou ve druhé fázi v roce 2012 předloženy návrhy zákonů o příjmových daních a o dani z převodu nemovitostí.

Vytvoření systému JIM proběhne v několika krocích: první fáze bude zahájena k 1. 1. 2012 vytvořením Finanční správy České republiky, ke kompletnímu dokončení JIM dojde k 1. 1. 2014. Návrh kompetenčního zákona spolu se změnovým zákonem budoucí soustavy orgánů tvořící tzv. jedno inkasní místo pro příjmy veřejných rozpočtů bude vládou předložen v září 2011.

Reforma daní a daňového systému se pozitivně odrazí i v rámci 3. pilíře konkurenceschopnosti – Makroekonomické prostředí- dle metodiky Světového ekonomického fóra a rovněž v rámci 6. pilíře efektivnosti trhu v otázkách daňového systému a zatížení podnikatelského prostředí.

Provázanost opatření s cíli Strategie Evropa 2020

Hlavním cílem provedení daňové reformy je odstranění nadbytečné administrativní zátěže, a to jak na straně státu, tak na straně podnikatelského sektoru. Měla by tak přispět k budování konkurenceschopné ekonomiky a v konečném důsledku k vytváření nových pracovních míst. Z tohoto hlediska prokazatelně přispěje k naplňování cíle Strategie Evropa 2020 v oblasti zvyšování zaměstnanosti žen a mužů. Současně díky systému podpory rodiny v daňové oblasti usnadní sloučení pracovního a rodinného života. Opatření podpoří zaměstnanost rodičů a současně díky daňovým zvýhodněním pracujících rodičů umožní snazší zajištění péče o děti.

Daňová reforma i projekt JIM bezprostředně souvisí s doporučením č. 1 integrovaných směrů z r. 2010. Cílem obou kroků je snížení nadbytečných administrativních nákladů spojených se správou daní. K tomu dojde jak institucionální redukcí (JIM), tak odstraněním výjimek v rámci systému daně z příjmu a celkovým zjednodušením konstrukce této daně.

Zefektivnění zdanění práce redukující byrokratickou zátěž při zachování zvýhodnění v některých kritických oblastech včetně výzkumu, vývoje a inovací patří mezi doporučená opatření na zvýšení konkurenceschopnosti i v rámci Paktu euro plus.

III.1.3. Reforma systému zdravotnictví a veřejného zdravotního pojištění

Ačkoliv oblast zdravotnictví není ve Strategii Evropa 2020 samostatně uváděna, objevuje se v několika vlajkových iniciativách a Česká republika tak může i zde výrazným způsobem přispět k jejímu naplňování. Cílem prováděných opatření bude zejména zajištění udržitelnosti veřejných financí prostřednictvím smysluplné reformy zdravotnictví.

Mezi hlavní plánované kroky patří vyjasnění postavení pacienta a jeho práv a povinností, stanovení správného postupu při poskytování zdravotní péče, vytvoření úhradových standardů zdravotní péče, vznik efektivních kontrolních mechanismů pro vstup nových zdravotních technologií, zefektivnění systému vzdělávání lékařů i nelékařů, úprava práv a povinností zdravotních pojišťoven za účelem vyšší transparentnosti a podpora systému eHealth a informačních technologií. Nově bude také upravena oblast na rozhraní zdravotních a sociálních služeb (dlouhodobé péče).

Konkrétní reformní priority

1. Zefektivnění legislativního rámce pro poskytování zdravotní péče

Prostřednictvím nového zákona o zdravotních službách, coby zastřešující normy pro celou oblast poskytování zdravotních služeb, budou legislativně stanoveny jednotné podmínky pro udělování oprávnění k poskytování zdravotních služeb pro všechny poskytovatele. Zásadní důraz bude přitom kladen na práva pacienta, jeho informovanost a individuální potřeby. Systém registrace zdravotních zařízení bude zjednodušen, budou upraveny povinnosti jednotlivých aktérů a správné postupy při poskytování péče, včetně nového pojetí práv pacientů a systému jejich vymahatelnosti.

Současně bude provedena reforma systému zdravotnické záchranné služby (prostřednictvím nového zákona o zdravotnické záchranné službě), a to především s cílem stanovit jednotné podmínky pro poskytování služeb, zajistit jejich dostupnost a vymezit kompetence jednotlivých úřadů.

2. Zlepšení systému vzdělávání zdravotnických pracovníků a nový systém ošetřovatelství

V rámci zákona o nelékařských zdravotnických povoláních budou usnadněny podmínky registrace zdravotnických pracovníků nelékařských zdravotnických povolání a současně upraveny podmínky jejich kvalifikačního vzdělávání. Na tyto změny naváže nový systém ošetřovatelství s důrazem na využití ambulantní, domácí a komunitní péče, a to v reakci na rostoucí potřebu poskytování péče a služeb seniorům mimo lůžková zařízení.

3. Reforma regulace práv a povinností zdravotních pojišťoven

Reforma si klade za cíl zkonsolidovat a zjednodušit systém zdravotního pojištění. Bude umožněno slučování zdravotních pojišťoven, včetně regulace případného rozšiřování smluvní sítě poskytovatelů zdravotní péče.

Ve střednědobé perspektivě bude zpracován návrh nového zákona o zdravotním pojištění, který bude společnou úpravou pro všechny zdravotní pojišťovny působící v ČR, včetně dohledu nad nimi. Zákon upraví účast na veřejném zdravotním pojištění, povinnosti a nároky pojištěnců na čerpání péče hrazené z veřejného zdravotního pojištění (tzv. úhradové standardy). Zpřesněn bude přerozdělovací mechanismus mezi jednotlivými zdravotními pojišťovnami na základě specifických potřeb jejich pojištěnců.

Ke zvýšení efektivity vynakládaných prostředků přispěje dále kategorizace zdravotnických prostředků. Musí být naplněn referenční princip úhrady ze zdravotního pojištění dle zásady „za stejný efekt stejná úhrada“.

4. Podpora eHealth a informačních technologií

Významným proreformním opatřením bude podpora elektronizace ve zdravotnictví (systém eHealth). V tomto rámci bude podporován další rozvoj zdravotnické informatiky, statistiky a informačních technologií, jakožto významných nástrojů řízení a monitorování dopadů jednotlivých reformních kroků, které povedou k uplatnění zásady politiky založené na důkazech. Elektronizace zdravotnictví se významně týká i dozoru a regulace léčiv.

Implementace na úrovni vlády

Stěžejní reformní opatření budou prováděna v horizontu 2-3 let, a to prostřednictvím změn stávajících zákonů a vytvořením nových legislativních norem.

Návrhy legislativních předpisů, do kterých vláda promítne koncepční záměry v této oblasti, jsou vládou plánovány k předložení dle výhledu legislativních prací na 2. čtvrtletí r. 2011, resp. 2012. Jedná se především o návrhy následujících zákonů: zákona o zdravotních službách a podmínkách jejich poskytování, zákona o zdravotnické záchranné službě, zákona o veřejném zdravotním pojištění, zákona o zdravotních pojišťovnách, zákona o zdravotnických prostředcích, zákona o cenách a úhradách zdravotnických prostředků a konečně také příprava návrhu zákona o nelékařských zdravotnických povoláních.

Veškeré reformní kroky budou mít v konečném důsledku pozitivní dopady na udržitelnost veřejných financí, a promítnou se tak mj. do hodnocení pilíře Zdraví a základní vzdělání v rámci metodiky Světového ekonomického fóra. Cílem opatření je zvýšit příjmy systému a současně i jeho efektivitu, přičemž jsou doprovázena i čistě úspornými kroky.

Provázanost opatření s cíli Strategie Evropa 2020

Kromě obecného cíle zajištění dlouhodobé finanční udržitelnosti naplňují reformní kroky v oblasti zdravotnictví také cíle Strategie Evropa 2020 v oblasti zaměstnanosti, a to z hlediska poptávky po zdravotnických pracovnících i obecně zaměstnatelnosti obyvatel EU z hlediska jejich zdraví, a dále v oblasti vzdělávání a výzkumu a vývoje..

Z uvedeného hlediska lze konstatovat provázanost s doporučením č. 1 integrovaných hlavních směrů. Podpora vyšší dostupnosti kvalitních služeb současně naplňuje cíle sociálního začleňování a boje proti chudobě podle doporučení č. 10 hlavních směrů. Tentýž účel bude sledovat i reforma systému ošetřovatelství založená na širším využití ambulantní péče a možnosti poskytování domácí a komunitní péče.

Zlepšení nástrojů a kvality vzdělávání v lékařských i nelékařských oborech koresponduje s doporučeními č. 8 a 9 integrovaných hlavních směrů. Systém zvyšování kvalifikačních předpokladů bude založen mj. i na principu celoživotního vzdělávání.

III.1.4. Reforma fiskálního rámce

Zdravé a udržitelné veřejné finance jsou jedním z pilířů konkurenceschopné ekonomiky a dlouhodobě udržitelného rozvoje. Vláda se ve svém programovém prohlášení přihlásila k provedení reformy veřejných financí, důchodového a zdravotně sociálního systému. Střednědobým cílem vlády jsou vyrovnané veřejné rozpočty v roce 2016. Prioritou fiskální politiky pro následující období je konsolidace veřejných rozpočtů zaměřená nejenom na snížení deficitů vládního sektoru, ale i na zlepšení strukturálních parametrů, jako je kvalita veřejných financí a posílení prorůstových atributů české ekonomiky. Blíže budou střednědobá fiskální strategie vlády a připravované změny institucionálního rámce fiskální politiky rozpracovány v aktualizaci Konvergenčního programu ČR na roky 2010 – 2014, kterou vláda souběžně připravuje a pro nějž budou závazné schválené střednědobé výdajové rámce.

Fiskální rámec doplní další opatření v oblasti daňové správy, kontroly hospodaření, zadávání veřejných zakázek a sociálních výdajů.

Jedním ze základních předpokladů důsledné a odpovědné fiskální konsolidace a dodržování rozpočtové kázně je existence robustního a účinného fiskálního rámce, v němž je fiskální politika připravována a realizována. Vláda proto vyhodnotí stávající fiskální rámec a na tomto základě, a rovněž s ohledem na povinnost implementovat připravovanou Směrnici Rady EU o požadavcích na rozpočtové rámce členských států, připraví návrh zákona o rozpočtové kázni a odpovědnosti.

Konkrétní reformní priority

1. Předložení právní úpravy posilující rozpočtovou kázeň a odpovědnost

Nová právní úprava (V tuto chvíli není rozhodnuto, zda bude toto opatření zajištěno formou běžného (zastřešujícího) zákona či zda bude mít podobu ústavního zákona.) bude definovat zásady rozpočtové kázně a odpovědnosti a zastřeší fiskální rámec tím, že explicitně stanoví fiskální cíl a návazné fiskální pravidlo pro celé veřejné finance i pro jednotlivé subsektory vlády. Takto zaváže vládu, aby vedla transparentní a odpovědnou politiku, jež v budoucnu neohrozí stabilitu veřejných financí. Explicitně vyjádří exekutivní odpovědnosti za formulaci fiskální politiky a zajišťování celkové stability veřejných financí za celý sektor vlády a vymezí povinnost kontrolovat a nezávisle vyhodnocovat dodržování zásad rozpočtové kázně a odpovědnosti.

2. Vytvoření Národní rozpočtové rady

Další legislativní krok, ke kterému se vláda přihlásila, se vztahuje ke zřízení Národní rozpočtové rady. V návaznosti na vyhodnocení stávajícího fiskálního rámce bude dopracován rozsah její působnosti.

Implementace na úrovni vlády

V souladu s Plánem legislativních prací vlády by měl být návrh zákona o rozpočtové kázni a odpovědnosti předložen vládě v prosinci 2011. I u ostatních úsporných kroků by se mělo s implementací začít již v průběhu letošního roku tak, aby nový fiskální rámec a podmínky pro jeho fungování byly vytvořeny do konce roku 2013.

Nové zakotvení pravidel rozpočtové odpovědnosti a další navrhovaná opatření přispějí ke stabilizaci vývoje veřejných financí. Také ostatní navrhovaná úsporná opatření přispějí ke konsolidaci rozpočtových schodků.

Předpokládá se proto významný kladný dopad hodnocení v rámci 3. pilíře konkurenceschopnosti – Makroekonomické prostředí – dle metodiky Světového ekonomického fóra.

Provázanost opatření s cíli Strategie Evropa 2020

Navrhovaná opatření významně omezí nárůst zadluženosti státu a bezprostředně přispívají k naplnění doporučení č. 1 integrovaných hlavních směrů z r. 2010, zajištění kvality a udržitelnosti veřejných financí. Současně tato opatření souvisí i s doporučením č. 2 integrovaných hlavních směrů, tj. řešení makroekonomických nerovnováh.

Právní zakotvení rozpočtové kázně a odpovědnosti je navíc přesně tím nástrojem, po kterém volá Pakt euro plus v oblasti udržitelnosti veřejných financí.

III.1.5. Efektivní veřejná správa a boj proti korupci

Efektivní fungování veřejné správy v oblasti zacházení s veřejnými prostředky je jednou ze stěžejních cest vedoucích k udržitelnosti veřejných financí, a to na výdajové stránce státního rozpočtu. Na příjmové stránce je jeho korelátem efektivní systém daňové správy eliminující možnost daňových úniků. Obě priority lze naplnit prostřednictvím vzájemné vyváženosti tří základních pilířů – prevence, průhlednosti a postihu. Zároveň je zvýšení efektivity výkonu veřejné správy nezbytnou podmínkou k posílení konkurenceschopnosti ČR v mezinárodním prostředí.

V oblasti veřejné správy je důležité zaměřit se nejen na níže uvedená opatření, ale i na důslednou implementaci již existujících doporučení a projektů vycházejících z přijaté strategie Efektivní veřejná správa a přátelské veřejné služby (Strategie realizace Smart Administration v období 2007 – 2015).

Konkrétní reformní priority

1. Přizpůsobení výše nákladů práce ve státním sektoru výši růstu a produktivity práce

V ČR připadá 1 zaměstnanec ve veřejném sektoru na 15 občanů. Počet státních zaměstnanců tak není ve srovnání s ostatními evropskými státy vysoký. Ze srovnání současně vyplývá, že ani vyšší počet státních zaměstnanců není nutně bariérou konkurenceschopnosti ekonomiky. Záleží na tom, zda veřejná správa funguje efektivně a vynakládané prostředky mají charakter investice do konkurenceschopnosti. Samotné snižování počtu státních zaměstnanců přitom nepředstavuje strukturální řešení.

Podstatné je naopak zajistit vztah mezi výší nákladů práce ve veřejných institucích a jejich produktivitou. Systém odměňování musí odrážet výkonnost zaměstnanců, a to zejména v prostředí kladoucím vyšší nároky na kvalifikaci a manažerské, či další specifické dovednosti.

Tlak na zefektivnění státní správy nebude plynout primárně ze snižování počtu zaměstnanců, ale především ze strukturálních opatření, která mají za cíl zvýšit produktivitu státní správy a zejména její pozitivní vliv na konkurenceschopnost. Nezbytným krokem je zajištění měřitelnosti produktivity veřejných institucí statistickými metodami a zaváděním moderních metod řízení vedoucích k zefektivnění veřejného sektoru.

Prostřednictvím legislativních kroků bude profesionalizována státní správa, zajištěna personální kontinuita v oblastech, které kladou zvýšené časové a finanční nároky na přípravu zaměstnanců pro dosažení požadované odbornosti.

2. Efektivní a úspornější veřejná správa

a) Sjednocování agend a institucí a klientský přístup

Úsporná opatření budou doprovázena reformními opatřeními zamezujícími zdvojování agend či dokonce institucí. Lze přitom využít i součinnosti se soukromým sektorem. Zde lze konkrétně uvést nový institucionální systém výběru daní a poplatků v rámci projektu Jednotného inkasního místa (JIM). Dále bude administrativně sjednocen systém vyplácení sociálních dávek, včetně centralizace systému. Všechny tyto kroky budou prováděny tak, aby byl plně zachován komfort klientů a zvýšena teritoriální a časová dostupnost jednotlivých služeb za současného zjednodušení systému (možnost vyřídit maximální množství agend na jednom místě). Doprovodným opatřením bude budování klientského přístupu veřejných institucí ve styku s občany. Provedena bude analýza spojená s identifikací agend, které by namísto státu mohly zajistit soukromé subjekty (asociace, sdružení). Následné převedení na tyto subjekty má potenciál významně snížit náklady veřejné správy.

b) Sdílení administrativních činností, včetně centrálních nákupů a prodejů

Výrazných úspor veřejných prostředků lze dosáhnout sdílením administrativních činností zajišťujících chod institucí. V této souvislosti musí hrát stěžejní roli centralizace systému nákupu a prodeje veřejného majetku, a to při zajištění maximální průhlednosti, např. prostřednictvím veřejných elektronických aukcí. Centralizovaný systém nákupu by měl od r. 2013/14 řešit systém elektronického tržiště státní správy NIPEZ. Pro přechodné období bude vyvinut systém fungující na obdobných principech.

c) Elektronizace veřejné správy

Projekty elektronizace v jednotlivých oblastech veřejné správy představují významnou cestu k úsporám. Propojení databází a informačních systémů mezi institucemi může navíc přinést výrazné úspory soukromým subjektům při získávání informací. Příkladem dobře fungující a otevřené databáze je insolvenční rejstřík. Klíčové bude dokončení a propojení systému centrálních registrů veřejné správy, které umožní bezpečné sdílení dat mezi orgány veřejné moci a zároveň umožní občanům a právnickým osobám oprávněný přístup k údajům vedeným v těchto rejstřících. Přínosem bude především snížení počtu úkonů nezbytných pro vyřízení určité agendy v typických životních situacích a pokles požadavků orgánů veřejné správy na občany o opisy a výpisy z těchto registrů.

d) Veřejná správa jako informační platforma pro veřejnost

Veřejná správa a další veřejné instituce disponují velkým objemem dat, statistik a analýz, které by v případě jejich zveřejnění ve správném formátu a uživatelsky příznivým způsobem mohly být využity soukromým sektorem či veřejností. Snížilo by se též např. zdvojování analýz ve státní správě a samosprávě. Koncepční systém zveřejňování také přispěje ke značným úsporám ve veřejných rozpočtech i rozpočtech podnikatelských subjektů, vzdělávacích a výzkumných institucí apod. Platformy pro zveřejnění informací a dat mohou současně sloužit systematickému sběru informací od veřejnosti i podniků prostřednictvím on-line dotazníků a veřejných diskuzí a umožňují rovněž větší kontrolu ze strany veřejnosti při formulaci návrhů politik.

e) Příprava zákona o úřednících veřejné správy

Předpokladem pro větší profesionalizaci veřejné správy je mj. schválení nového zákona o úřednících veřejné právy, jehož cílem je sjednotit právní úpravy postavení úředníků ústředních správních úřadů a územních samospráv při respektování nutných odchylek. Zákon, jehož věcný záměr bude předložen vládě do dubna r. 2011, určí hranice mezi politicky obsazenými a úřednickými místy ve státní správě, a tím přispěje k profesionalizaci, úsporám nákladů, omezení korupce, nepotismu a sníží periodickou destabilizaci veřejné správy v období volebních cyklů. Je také předpokladem pro zavedení jednotného řízení lidských zdrojů v orgánech ústřední státní správy s jasně nastavenými motivačními prvky a odpovědností úředníků.

3. Boj proti korupci

Snížení korupčního prostředí v ČR je jednou z priorit Programového prohlášení vlády. Za tímto účelem vláda přijala v lednu 2011 Strategii v boji proti korupci na období let 2011 a 2012. Na ní bude navazovat nová strategie určená na léta 2012 – 2014, jejíž návrh bude vládě ČR předložen do 30. listopadu 2012.

Aktuální opatření se soustředí do tří sfér: veřejné správy jako celku, oblasti veřejných zakázek a změn v činnosti orgánů činných v trestním řízení. Specifickou oblastí nespadající do oblasti exekutivy ani soudní moci je pak boj proti korupci ve sféře zákonodárné.

a) Opatření v oblasti veřejné správy

Výrazná část opatření v této oblasti je zacílena na sféru samosprávných celků, v níž lze identifikovat zvýšený korupční potenciál s ohledem na nižší míru zájmu veřejnosti i médií. Cílem je zvýšit transparentnost rozhodovacích procesů, a to jak při rozhodování politických orgánů (zastupitelstva a rady), tak při rozhodování na úrovni úřední složky. Podmínky pro nakládání s majetkem samosprávných celků budou prostřednictvím legislativních změn výrazně zpřísněny, aniž by tím však došlo k narušení principu samosprávy. Bude zavedena kontrolní pravomoc Nejvyššího kontrolního úřadu vůči samosprávným celkům, upraveny vztahy mezi zastupitelstvem a radou za účelem zamezení obcházení zákona, zjednodušen přístup členů zastupitelstev k informacím relevantním pro jejich rozhodování a kontrolní činnost. Kromě těchto kroků bude zaveden registr přestupků a dále zajištěna povinnost orgánů veřejné správy zpracovat a veřejně publikovat etický kodex.

b) Opatření v oblasti zadávání veřejných zakázek

Ke zvýšení transparentnosti řízení o veřejných zakázkách slouží legislativní změny, které zkvalitní proces zadávání veřejných zakázek, zvýší jejich transparentnost a umožní jejich elektronizaci tím, že zajistí veřejný přístup k informacím o nich prostřednictvím internetu od prvotní zadávací dokumentace až po konečné vyúčtování zakázky. K uskutečnění uvedených cílů přijala vláda Strategii elektronizace zadávání veřejných zakázek pro období let 2011 až 2015, v jejímž rámci bude vybudována národní infrastruktura pro elektronické zadávání veřejných zakázek (NIPEZ). Ta bude obsahovat moduly e-tržiště a národní elektronický nástroj, jejichž prostřednictvím se budou veřejné zakázky uskutečňovat.

Související opatření usilují o zvýšení úspor plynoucích z elektronizace, o podporu elektronizace činností navazujících na zadávání veřejných zakázek, provázání a přizpůsobení se politice eGovernmentu i zajištění jejich souladu s projekty a iniciativami v rámci Evropské unie.

c) Opatření v oblasti působnosti orgánů činných v trestním řízení

Opatření v této oblasti lze rozdělit na legislativní a nelegislativní. V první skupině se v rámci boje s korupcí a posílení možností státu při postihování korupčního jednání novelou trestního zákoníku zpřísní trestní postihy za korupční jednání, zejména úředních osob. Zpřesněn bude institut spolupracujícího obviněného (korunního svědka), který má zefektivnit rozkrývání organizované a zvlášť závažné trestné činnosti. Úpravou podmínek přípustnosti má být rozšířena možnost použití odposlechů a agentů dle trestního řádu. Bude rozšířen přístup orgánů činných v trestním řízení k informacím a dojde k zefektivnění systému jejich získávání od finančních institucí. Posílena má být rovněž nezávislost a odpovědnost státních zástupců.

Mezi nelegislativní opatření patří především celoživotní vzdělávání a protikorupční školení příslušníků Policie ČR a dalších orgánů činných v trestním řízení, podpora elektronizace trestního řízení, změny v místní příslušnosti těchto orgánů v případech souvisejících s trestnou činností ve veřejné správě nebo zřízení specializovaných soudních senátů a útvarů státního zastupitelství pro oblast boje s korupcí.

d) Opatření v oblasti zákonodárné moci

V této oblasti se pro usnadnění přístupu veřejnosti k údajům, které veřejní funkcionáři povinně uvádějí podle zákona o střetu zájmů, bude zaveden centrální registr evidenčních orgánů, tedy kontaktů na všechny orgány, jež tyto údaje spravují. Zjednodušení přístupu k těmto informacím na internetu přispěje k lepší kontrole veřejných funkcionářů ze strany občanů.

Změna jednacích řádů komor Parlamentu ČR zamezí tomu, aby poslanci a senátoři dávali nekoncepční pozměňovací návrhy, zneužívali metodu tzv. přílepků k nesouvisejícím zákonům, jakož i podávali neprůhledné pozměňovací návrhy při projednávání státního rozpočtu.

Novela zavede dva nástroje: Hodnocení dopadů regulace (RIA) a Hodnocení dopadů rizika korupce (CIA), které musí předkladatel, včetně poslanců či senátorů, zpracovat a ke svému návrhu vždy připojit.

Další opatření zahrnují zavedení trestněprávní odpovědnosti právnických osob, zprůhlednění financování politických stran či vypracování etických kodexů pro všechny volené zástupce, jež by vymezily jasná pravidla přípustného chování. Provedena bude rovněž analýza možností boje proti korupci v soukromé sféře.

e) podpora mravní integrity společnosti: dlouhodobá prevence korupce

Nejvhodnější dlouhodobou prevencí korupčního jednání je společnost postavená na mravním řádu a etických hodnotách, jež jsou jejím členům vštěpovány od narození. Tyto hodnoty přesahují i pozitivní právní řád, jenž musí být vůči nim komplementární. Zásadní roli zde nehraje stát, ale v první řadě funkční rodina, a dále rovněž nestátní instituce soustředěné na rozvoj a udržování mravních hodnot. Bez tohoto základu by jakákoli protikorupční politika postavená pouze na nástrojích v rukou státu byla zbytečná. Proto vláda bude podporovat funkční rodinu, etickou výchovu ve školách, ale i neziskové organizace a církve a náboženské společnosti v jejich krocích zaměřených na podporu udržování mravních hodnot, vyplývajících z civilizačního odkazu západní společnosti.

Implementace na úrovni vlády

Kroky vedoucí k zefektivnění a finanční udržitelnosti veřejné správy, a tedy i k posilování 1. pilíře konkurenceschopnosti – Instituce – dle metodiky Světového ekonomického fóra, budou jednotlivé instituce státní správy podnikat průběžně v návaznosti na nadcházející klíčové reformy (např. projekt JIM a cíl sjednocení vyplácení sociálních dávek).

Provádění jednotlivých opatření obsažených ve Strategii vlády v boji proti korupci na období let 2011 a 2012 je plánováno do konce roku 2012. Následně bude v letech 2012 – 2014 probíhat implementace nové protikorupční strategie, jejíž návrh by měl být předložen do 30. listopadu 2012.

Plnění jednotlivých úkolů bude kontrolováno v pravidelných čtvrtletních intervalech.

V oblasti legislativních návrhů budou vládou promítnuty koncepční záměry mj. do novely zákona č.137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, jehož předložení vláda stanovila na červen 2011. Dále se jedná v této oblasti o přípravu návrhu zákona o úřednících, který má být vládě ČR předložen v prosinci 2011. Doplnění stávající metodiky RIA (Obecných zásad pro hodnocení dopadů regulace) mj. o metodiku hodnocení korupčních rizik (CIA) jako závazné metodiky pro resorty bude vládě předloženo ke schválení do konce září 2011.

Výsledným efektem by mělo být zlepšení situace státního rozpočtu na výdajové stránce, ale (prostřednictvím posílení tržních mechanismů) i na stránce příjmové. Přesné vyčíslení pozitivních dopadů není v tuto chvíli možné, vzhledem k tomu, že se týká prostředků unikajících do „šedé zóny“ národní ekonomiky.

Provázanost opatření s cíli Strategie Evropa 2020

Reformní opatření v této oblasti spadají z hlediska cílů Strategie Evropa 2020 v konečném efektu mezi kroky na podporu zvýšení zaměstnanosti. Výsledný efekt povede k úsporám v rozpočtech státu i soukromých subjektů, a to díky zlepšení podmínek volné soutěže. Tím opatření zvýší potenciál tvorby nových pracovních míst.

Z uvedeného důvodu reformní kroky naplňují rovněž doporučení č. 1 integrovaných směrů, a to právě prostřednictvím úspor ve veřejných rozpočtech. Stejně tak však zlepšováním podmínek pro podnikání naplňují i doporučení č. 6.

Provázání výše nákladů práce s její produktivitou ve státním sektoru je také v souladu s doporučeními Paktu euro plus na podporu konkurenceschopnosti.