Nová finanční perspektiva EU na léta 2007-2013



Analýza kapitol a geneze návrhu nové finační perspektivy

Nová finanční perspektiva na období 2007 až 2013 představuje víceletý finanční rámec Evropské unie, přijímaný na základě dohody mezi klíčovými institucemi EU – Radou, Komisí a Parlamentem. Komise připraví návrh finanční perspektivy, Rada ho musí schválit jednomyslně a v Evropském parlamentu stačí většina hlasů.

Hlavním smyslem takto vytvářených finančních rámců je stanovit oblasti, na něž se zaměřují politiky v přímém či zprostředkovaném vlivu institucí EU, určit nepřekročitelné výdajové stropy a tím posílit fiskální disciplínu při působení institucí EU.

Celý proces vzniku nové finanční perspektivy 2007–2013 se datuje dokumentem Evropské komise z počátku roku 2004 „Vytváříme naši společnou budoucnost – politické výzvy a rozpočtové prostředky rozšířené Unie 2007–13“. Na tento dokument pak obsahově navazoval konkrétní návrh Komise.

Nová finanční perspektiva 2007–2013 je čtvrtou srovnatelnou finanční perspektivou EU (ES), kontinuálně existující od roku 1988; první z nich byla pětiletá první Delorsova finanční perspektiva (1988–1992); na ní navázala sedmiletá druhá Delorsova perspektiva (1993–1999). Třetí finanční perspektivou je ještě stále funkční Agenda 2000 (2000–2006), dosažená na základě nové dohody mezi institucemi EU v květnu 1999.

Obsahová náplň finanční perspektivy je rozepsána do jednotlivých kapitol. Jejich počet byl v návrhu Komise na období 2007–2013 zredukován z osmi na pět. Původní návrh Evropské komise počítal s objemem výdajů ve výši 1,025 mld. EUR. Evropská komise současně navrhuje, aby počínaje rokem 2014 došlo k opětovnému návratu k pětiletému období trvání finanční perspektivy, aby tato byla lépe v souladu s institucionálním jízdním řádem EU (Evropská komise i Evropský parlament již nyní působí v rámci pětiletého funkčního období).

Jako každý rozpočtový rámec, i tento pracuje se svojí výdajovou a příjmovou stranou. V prvotních reakcích po schválení nové finanční perspektivy se drtivá většina pozornosti zaměřovala zejména na výdajovou stranu; ptala se, či hodnotila, jaké priority budou z výdajů rozpočtu EU financovány, zda jejich výběr je pro budoucnost EU ten správný; země se předháněly ve snaze ukrojit maximum společného rozpočtového krajíce a ty úspěšné se svým vyjednaným výsledkem otevřeně chlubily. Podstatně menší mediální pozornosti se dostala příjmová strana rozpočtu EU. Rozhodně nelze říci, že by se pozapomínalo na to, kdo tento rozpočet dominantně financuje (ostatně: období reflexe v EU v roce 2005 bylo vyvoláno i tím, že bohatí přispěvatelé do rozpočtu EU již nechtěli přispívat tak velkoryse, případně chtěli více rozhodovat o tom, kam budou jejich příspěvky směřovat), nicméně většina okamžitých analýz po dosažení dohody o nové finanční perspektivě mířila svoji pozornost na orientaci výdajů.

zpět na začátek

Výdaje nové finanční perspektivy

Nová finanční perspektiva si dává ambice oslovit ty oblasti, které jsou ve výlučných či sdílených kompetencích institucí EU a u nichž navíc existuje předpoklad, že vynaložení prostředků bude efektivní a pomůže řešit problémy EU jako celku v rámci neúprosné globální soutěže. Je zajisté pravdou, že shoda mezi jednotlivými členskými státy EU na výběru těch oblastí, které jsou pro EU skutečně palčivé, případně zajistí EU dlouhodobou ekonomickou prosperitu, nebyla jednoznačná. I proto je konečná podoba výdajové stránky kompromisem mezi konzervativním vnímáním výdajové struktury rozpočtu EU a progresivním vnímáním role rozpočtu a politik EU (promítající se rovněž například do prosazování liberálnějšího prostředí ve službách a na pracovním trhu v rámci celé EU).

Nová finanční perspektiva pak současně daleko silněji než ta současná vnímá proces dalšího připravovaného rozšiřování EU – počítá s tím, že příští rok do EU vstoupí Rumunsko a Bulharsko a vykazuje propojení s dohodami o přistoupení těchto dvou zemí do EU.

Výdajová strana nové finanční perspektivy je rozdělena do pěti zásadních kapitol, odrážejících momentálně vnímané středně- a dlouhodobé priority politik EU a jejich finanční krytí. Maximální celkový výdajový strop nové finanční perspektivy činí 862,363 mld. EUR, což je ekvivalent 1,045 % hrubého národního důchodu EU.

>Snaha prosadit do nové finanční perspektivy 2007–2013 progresivní prvky podporující globální konkurenceschopnost EU se projevují zejména v její první sub-kapitole 1a. Porovnáme-li její objem s celkovým objemem prostředků v kapitole „Udržitelný rozvoj“, dospíváme k poznání, že prolomení konzervativních názorů na podobu rozpočtu EU bude složitou a dlouhotrvající záležitostí. Na straně druhé je nadějné, že tato částka v jednotlivých letech poměrně utěšeně narůstá a v závěru období se oproti jeho počátku zvyšuje o přibližně 50 %.

Právě v rámci této kapitoly existuje prostor pro prosazení nových lisabonských cílů v oblastech výzkumu a technologického vývoje; propojování Evropy prostřednictvím sítí (dopravních, komunikačních apod.); vzdělání a profesního tréninku; podpory konkurenceschopnosti na stále více integrovaném Jednotném vnitřním trhu (zejména v oblasti služeb a pracovní síly); a sociální politiky.

Prioritními oblastmi zde bude zejména další rozvíjení Trans-evropské dopravní sítě a podpora výzkumných projektů i mimo oblast Strukturálních fondů; velkou výzvou v tomto ohledu bude například 7. rámcový program pro výzkum a vývoj a jeho aplikace v podnikatelských strukturách. Předpokládá se rovněž další posílení součinnosti s produkty Evropské investiční banky.

Zdroj: britské předsednictví

zpět na začátek

Zajímavostí sub-kapitoly 1a. může být i explicitní začlenění dvou výdajových položek zaměřených na odstavování jaderných elektráren na Slovensku (Jaslovské Bohunice) a v Litvě (Ignalina) v celkové sumě převyšující 1,2 mld. EUR.

A konečně, zajímavým a snad i kontroverzním výstupem je zřízení Globalizačního přizpůsobovacího fondu jako jisté úlitby EU konzervativcům za ústupek při posilování integrace vnitřního trhu. Evropská rada dala souhlas k jeho vzniku pro účely dodatečné podpory pro pracovníky, kteří se stali nadbytečnými v důsledku výrazných strukturálních změn způsobených vývojem světového obchodu a zostřenou globální konkurencí; příspěvky tohoto fondu by měly být použity k asistenci těmto pracovníkům při jejich rekvalifikačním úsilí a v procesu hledání nového pracovního uplatnění. Spuštění fondu bude podřízeno striktním kritériím, vztahujícím se k rozsahu ekonomického „postižení“ vlivem globální soutěže v lokálním, regionálním i národním měřítku. Maximální objem výdajů fondu má být 500 mil. EUR ročně.

Nejpodstatnější část výdajů v kapitole „Udržitelného rozvoje“ jde ve prospěch strukturální a kohezní politiky, tedy sub-kapitoly 1b.; v průběhu nové finanční perspektivy, přesněji počínaje rokem 2008, patrně zažijeme v kontextu integrace EU historickou a průlomovou záležitost – objem výdajů na strukturální a kohezní politiku poprvé převýší objem výdajů na zemědělské účely (kapitola 2), přičemž nůžky mezi oběma kapitolami se mají v čase dále rozevírat v neprospěch určení pro zemědělství.

Operace strukturální a kohezní politiky budou i nadále výrazně přispívat k naplnění významu příslušných ustanovení zakládací Smlouvy, zaměřených na odstraňování rozdílů mezi úrovní rozvoje jednotlivých členských států a jejich regionů.

Nedávné rozšíření z května 2004 a další chystané rozšíření v budoucích letech výrazně prohloubilo ekonomické a sociální rozdíly na regionální i národní úrovni. Strukturální a kohezní politika bude respektovat tři hlavní cíle dané v dokumentu Komise „Strategický rámec Společenství“ z června 2005: konvergenci; regionální konkurenceschopnost a zaměstnanost; a teritoriální spolupráci.

81,7 % (251,33 mld. EUR) prostředků na strukturální a kohezní politiku bude alokováno v rámci cíle konvergence; z toho pak 24,5 % (61,518 mld. EUR) je určeno na projekty financované z Kohezního fondu a 5,0 % (12,521 mld. EUR) pro účely členských států a regionů, ovlivněných tzv. statistickým efektem (v důsledku rozšíření EU se ekonomická prosperita některých členských států a regionů v rámci EU-15 statisticky, avšak nikoliv reálně zvýšila vůči průměru EU-25, čímž tyto ztratily nárok na určité formy podpory z fondů EU; tento fakt je tak částečně kompenzován).

15,8 % (48,789 mld. EUR) bude použito v rámci cíle regionální konkurenceschopnosti a zaměstnanosti. Zbývajících necelých 2,5 % (7,5 mld. EUR) pak je určeno na podporu teritoriální spolupráce.

Vymezení konvergenčního cíle

Zůstává v platnosti, že nově pojmenovaný cíl vychází ze stejné konstrukce jako nynější cíl na podporu podrozvinutých regionů; je tedy zaměřen na urychlení konvergenčního procesu nejméně rozvinutých regionů a členských států.

I nadále bude platit, že regiony, které se mohou ucházet o financování ze strukturálních fondů v rámci tohoto cíle, jsou regiony vymezené jako NUTS II., jejichž HDP na obyvatele za období let 2000–2002 je menší než 75 % průměru EU.

Členské státy, které se mohou ucházet o čerpání z Kohezního fondu, pak mají hrubý národní důchod (HND) na obyvatele za období 2001–2003 na úrovni menší než 90 % průměru EU-25.

Vymezení cíle teritoriální spolupráce

Nový cíl teritoriální spolupráce je pak zaměřen na posílení přeshraniční spolupráce, spolupráce mezi jednotlivými zeměmi a regiony v rámci EU a založení kooperačních sítí zaměřených na výměnu zkušeností a pozitivních příkladů. Regiony v rámci tohoto cíle jsou definovány na úrovni NUTS III.

Příjmy nové finanční perspektivy

Na příjmové straně nové finanční perspektivy je klíčové dosažení velmi křehké rovnováhy, spočívající především v další připravenosti bohatých nadále financovat rozpočet EU a pokračovat tak v pozici jeho čistých přispěvatelů. Z toho důvodu bylo nutné dosáhnout určité stropy či další adekvátní opatření v případě příspěvků čistých přispěvatelů, jmenovitě Německa, Rakouska, Nizozemska, Švédska či Velké Británie.

zpět na začátek

Závěr a specifické výzvy pro Českou republiku

Z pohledu České republiky se dočkáme výrazného zlepšení čisté pozice. Podle předběžných kalkulací by naše průměrná čistá pozice, tedy rozdíl mezi příspěvky z a odvody do společného rozpočtu, měla dosáhnout 3,2 miliardy euro (90 miliard korun) v průměru za rok. Oproti současnému období se tak dočkáme více než šestkrát vyšších čistých příjmů.

Více než tři čtvrtiny příjmů z evropského rozpočtu mohou být vyčerpány na strukturální a kohezní politiku. Částka je nejistá a závisí na schopnosti českých subjektů předložit dostatečný počet kvalitních projektů a na možnostech veřejných rozpočtů přidat prostředky na spolufinancování. Zaručená není ani suma na tzv. komunitární politiky. Tuzemští zájemci zde musí podstoupit konkurenci svých zkušenějších zahraničních kolegů, většina těchto peněz je totiž rozdělována na unijní úrovni v Bruselu a jediným kritériem pro schválení či odmítnutí dotace je kvalita předložených projektů bez ohledu na zemi původu. Téměř dvě pětiny z evropských příspěvků určených pro ČR bude směřovat do zemědělství. Dá se proto očekávat další zlepšení finanční pozice českých farmářů.

Ačkoliv si dovedeme představit modernější výdajovou stranu nové finanční perspektivy, pro Českou republiku je rozhodně dobře, že byla schválena. Na jedné straně je chvályhodné čekat, až detailní struktura rozpočtu vyhoví potřebám počátku 21. století, avšak během tohoto čekání by mohl nebezpečně ujíždět vlak. Vlak, který v zásadě představuje první plnohodnotnou (a dost možná, že i poslední) šanci získat čerpáním z fondů EU skutečné maximum v náš prospěch. A pokud by se diskuse o oprávněnosti každé jednotlivé rozpočtové položky vlekly i v průběhu roku 2006, méně času by zbývalo na splnění nemalého penza domácích úkolů, které nás v této souvislosti čeká vypracovat.

Národní rozvojový plán a Národní strategický referenční rámec patří mezi nejvýznamnější z nich. Dostatečný časový prostor je zapotřebí pro kvalitní přípravu nové sady Operačních programů. Ty projdou výraznou změnou především v tom, že v příštím období nabídnou vyšší míru autonomie krajům, které tak budou moci lépe naplňovat své vlastní regionální priority. Řešitelé projektů by navíc měli být přehledněji a srozumitelněji informováni o nabízených možnostech financování ze zdrojů EU a procedura administrativních náležitostí by měla být jednodušší. Výzvy v rámci operačních programů pak musejí být vyhlašovány bez zbytečného zpoždění a včas. Navíc musejí být pružně k dispozici veřejné i soukromé zdroje spolufinancování, neboť fondy EU rozhodně nepokrývají celkové náklady projektů. Teprve pokud se tyto úkoly podaří uspokojivě splnit, dostane debata o nové finanční perspektivě 2007–2013 i v podmínkách České republiky naplněný smysl.