Vyvlastnění

Tento článek popisuje principy právní úpravy vyvlastnění, nástroje ochrany vlastnického práva a práva třetích osob při realizaci vyvlastnění, podmínky vyvlastnění, způsob výpočtu a úhrady náhrady za vyvlastnění i postup v případě zrušení rozhodnutí o vyvlastnění.

Související právní předpisy:

• Listina základních práv a svobod
• Občanský zákoník
• Správní řád
• Stavební zákon
• Zákon o oceňování majetku
• Zákon o urychlení výstavby strategicky významné infrastruktury
• Zákon o vyvlastnění

Související právní průvodci:

• Nabývání vlastnictví
• Nemovitosti
• Správní řád
• Základy soudního řízení správního

Úvod do problematiky vyvlastnění

Vyvlastnění je dnes nejzávažnějším zásahem do vlastnického práva netrestní povahy. Právní úprava vyvlastnění prošla v minulosti výraznými změnami jak v oblasti ústavní, tak v oblasti upravené zákony. Ne vždy bylo právní pojetí vyvlastnění vůči vlastníkům správně a spravedlivě aplikováno. I z tohoto důvodu mají někteří občané pojem vyvlastnění stále zafixován v souvislosti s procesy znárodňování a konfiskace, ke kterým docházelo po roce 1945, a kdy docházelo k zabírání majetku často bez opodstatněného důvodu a bez adekvátní či jakékoliv náhrady.

Vyvlastňování mimo rámec právní úpravy se po revoluci nutně zastavilo a vyvlastnění se v žádném případě neděje svévolně, na základě zvůle státu či jiné osoby, ale pouze na základě přesně stanovených zákonných podmínek.

Základem právní úpravy je především zákon č. 184/2006 Sb., o odnětí nebo omezení vlastnického práva k pozemku nebo ke stavbě (zákon o vyvlastnění) a zákon č. 283/2021 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon). Specifickým zákonem je pak zákon č. 416/2009 Sb., o urychlení výstavby strategicky významné infrastruktury, tzv. liniový zákon, jehož cílem je urychlit výstavbu strategické infrastruktury. Liniový zákon je k obecnému vyvlastňovacímu zákonu v poměru speciality.

Zákon o vyvlastnění do české právní úpravy přinesl novum, kdy je právnímu institutu vyvlastnění věnován samostatný zákon. Bohužel se nejedná o úpravu komplexní, která by umožnila při realizaci vyvlastnění postupovat pouze podle jednoho právního předpisu – zákona o vyvlastnění – a poskytla tak jistotu, že již v dalších zákonech není potřeba zkoumat a hledat podmínky pro vyvlastnění a jeho právní úpravu. V souvislosti s touto skutečností je nezbytné si při řešení problematiky vyvlastnění klást otázku – dle jakého jiného zákona než zákona o vyvlastnění se vyvlastňuje a který jiný zákon než zákon o vyvlastnění stanoví podmínky vyvlastnění? S ohledem na to, že vyvlastnění se vždy musí dít za určitým účelem, jsou to právě tyto zvláštní zákony, které tyto účely definují (srov. § 3 odst. 1 vyvlastňovacího zákona ve spojení s např. § 170 stavebního zákona).

Vlastnické právo, základní pojmy

K tomu, aby institut vyvlastnění byl správně pochopen, je potřeba osvětlit základní pojmy, které se k němu vztahují a bez nichž výklad vyvlastnění není možný.

Vlastnictví

Vlastnictví v právním slova smyslu představuje právními normami regulovaný vztah vlastníka k předmětu vlastnictví působící vůči všem ostatním osobám. Vlastnické právo je nejvýznamnějším věcným právem. K obsahu vlastnického práva patří souhrn konkrétních oprávnění, příslušejících vlastníkovi věci. Komplex oprávnění je tradičně označován jako tzv. vlastnická triáda, obsahující právo věc užívat a požívat její plody a užitky, právo s věcí disponovat a právo věc držet. Subjektem vlastnického práva, tedy vlastníkem věci, může být jak fyzická, tak právnická osoba, případně stát.

V čl. 11 Listiny základních práv a svobod se praví, že zvláštní zákon stanoví, který majetek, nezbytný k zabezpečování potřeb celé společnosti, rozvoje národního hospodářství a veřejného zájmu, smí být jen ve vlastnictví státu, obce nebo určených právnických osob.

Z hlediska vyvlastnění je toto ustanovení důležité proto, že věci, které mohou být ve vlastnictví určitých osob, nemohou být vyvlastněny tak, aby se staly vlastnictvím osob, které je vlastnit nesmí. Ne všechny věci lze tedy vyvlastnit.

Věci

Věci pro potřebu vyvlastnění je vhodné třídit na věci movité a nemovité. Zákon č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, (dále jako „občanský zákoník“) ve svém ustanovení § 498 odst. 1 definuje nemovité věci jako pozemky a podzemní stavby se samostatným účelovým určením, jakož i věcná práva k nim, a práva, která za nemovité věci prohlásí zákon. Stanoví-li jiný právní předpis (zákon), že určitá věc není součástí pozemku, a nelze-li takovou věc přenést z místa na místo bez porušení její podstaty, je i tato věc nemovitá. Veškeré další věci, ať je jejich podstata hmotná nebo nehmotná, jsou movité.

Pozemek

Pozemek je většinou definován jako přesně vymezená část zemského povrchu. Nemusí být určován pouze plošně, ale v souvislosti s jeho užíváním i jako prostor pod a nad zemským povrchem. Evidence pozemků je vedena katastrem nemovitostí, kde hlavními jeho identifikátory jsou parcelní číslo v rámci určitého katastrálního území a zobrazení půdorysu pozemku v mapě.

Stavba

Pro účel vyvlastnění jsou stavby definovány jak občanským zákoníkem, tak stavebním zákonem. Dle § 3055 odst. 1 občanského zákoníku, který spadá mezi přechodná ustanovení související se změnou právní úpravy od roku 2014, se stavba spojená se zemí pevným základem, která není podle dosavadních právních předpisů součástí pozemku, na němž je zřízena, a je ke dni nabytí účinnosti občanského zákoníku ve vlastnictví osoby odlišné od vlastníka pozemku, dnem nabytí občanského zákoníku nestává součástí pozemku a je nemovitou věcí.

Oproti tomu stavební zákon ponechává pojmu stavba poněkud širší význam. Stavbami se dle stavebního zákona rozumí veškerá stavební díla, která vznikla stavební nebo montážní činností ze stavebních výrobků, materiálů nebo konstrukcí za účelem užívání na určitém místě. Za stavbu se považuje také výrobek plnící funkci stavby. Stavební zákon neklade důraz např. na jejich stavebně-technické provedení, materiály, konstrukce nebo na to, zda se jedná o stavbu dočasnou či trvalou. Zahrnuje pod tento pojem dokonce i přístavby, nadstavby a stavební úpravy. Stavební zákon tak konkrétně nevymezuje, zda je stavba věcí movitou či nemovitou. Bude záležet na okolnostech, dle kterého zákonu se budeme při vyvlastnění řídit, proto zde uvádíme definice z obou zákonů.

Ochrana vlastnického práva

Právní řád stanoví nejen vlastníkova práva a povinnosti, ale poskytuje mu také ochranu k jejich nerušenému výkonu jeho vlastnického práva. Poskytuje vlastníkovi konkrétní právní prostředky, kterými je vlastníkovi umožněno bránit své vlastnické právo proti neoprávněným zásahům jiných osob. Tato ochrana je vymezena právě rozsahem stanoveného obsahu vlastnického práva.

Právu vlastníka většinou odpovídá povinnost všech ostatních osob nezasahovat do jeho vlastnické sféry. Základní ustanovení chránící vlastnická práva nalezneme v § 1012 občanského zákoníku, dle kterého má vlastník právo se svým vlastnictvím v mezích právního řádu libovolně nakládat a jiné osoby z nakládání s věcí ve svém vlastnictví vyloučit.

Pro ochranu vlastnického práva jsou rovněž použitelná ustanovení § 1040 až § 1042 občanského zákoníku, které upravují instituty tzv. reivindikační žaloby, tj. žaloby na vydání věci a tzv. negatorní (zápůrčí) žaloby, tedy proti neoprávněnému zásahu do vlastnického práva.

V neposlední řadě připadá v úvahu rovněž ochrana vlastnického práva svépomocí (§ 14), pokud je právo vlastníka ohroženo a současně je zřejmé, že by zásah veřejné moci přišel pozdě. Jde však o spíše výjimečnou situaci.

Omezení vlastnického práva

Jak již bylo uvedeno, vlastníkovi je právními a jinými prostředky poskytována ochrana, aby mohl nerušeně vykonávat své vlastnické právo. Může se však stát, že vlastnické právo se dostane do střetu buď se zájmy jiných vlastníků, či se zájmy veřejnými.

Nejzazším zásahem do vlastnického práva a jeho nejzávažnějším omezením je právě vyvlastnění. Ústavním základem vyvlastnění je článek 11 Listiny základních práv a svobod, konkrétně jeho čtvrtý odstavec, ve kterém je uvedeno, že vyvlastnění nebo nucené omezení vlastnického práva je možné ve veřejném zájmu, a to na základě zákona a za náhradu.

Vyvlastnění může být provedeno na základě ustanovení § 1038 občanského zákoníku, vycházejícího z Listiny základních práv a svobod, ve kterém se praví, že věc lze vyvlastnit jen ve veřejném zájmu, který nelze uspokojit jinak, a to pouze na základě zákona a za plnou náhradu. Ta se primárně poskytuje v penězích.

Důsledkem vyvlastnění je stav, kdy vlastník, jehož právo je vyvlastňováno, ztrácí úplnou moc nad vlastněnou věcí. Může ovšem nastat i situace, kdy ve veřejném zájmu dochází pouze k omezení vlastnického práva. Při omezení vlastnického práva pak nedochází přímo ke změně osoby vlastníka, dochází pouze k redukci vlastníkových práv, ne k jejich odebrání, což se realizuje prostřednictvím zřízení věcného břemene. I takovouto situaci považujeme v širším slova smyslu za vyvlastnění.

Je důležité rozlišovat vyvlastnění a jiná omezení vlastnických práv. K vyvlastnění dochází pouze na základě rozhodnutí příslušného orgánu, a to buď ve vyvlastňovacím správním řízení, nebo následným rozhodnutím soudu. Současně vyvlastnění (odnětí vlastnického práva) je možné pouze tehdy, pokud k naplnění účelu vyvlastnění postačí pouhé omezení vlastnického práva. Pokud lze účelu dosáhnout mírnějším opatřením, není důvod přistupovat k přísnějšímu (zásada subsidiarity).

Ostatní omezení vlastnického práva, která nejsou vyvlastněním, mohou vznikat různými způsoby, a to např. ze zákona, vydržením či dobrovolným smluvním ujednáním.

Prameny právní úpravy vyvlastnění

Stěžejním právním východiskem, na základě kterého může být vyvlastnění realizováno, je již zmíněný čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod, ve kterém se praví, že vyvlastnění nebo nucené omezení vlastnického práva je možné ve veřejném zájmu, a to na základě zákona a za náhradu.

V současné právní úpravě nenajdeme ustanovení, které by přesně stanovilo, co je „veřejným zájmem“, přestože se tento pojem vyskytuje v celé řadě právních předpisů. Jedná se o tzv. neurčitý právní pojem, který je nutno interpretovat vždy v konkrétním případě s ohledem na konkrétní okolnosti případu.

Neurčité právní pojmy se týkají jevů nebo skutečností, které nelze zcela jednoznačně právně definovat. Obsah a rozsah takových pojmů nebývá stejný, mění se často v závislosti na aplikaci normy dle času, místa a konkrétních okolností případu. To s sebou přináší určitou flexibilitu, neboť se veřejný zájem, respektive jeho výklad, může v průběhu času vyvíjet a měnit, aniž by bylo nutné měnit příslušné právní předpisy. Zákonodárce tak poskytl veřejnoprávním orgánům při aplikaci právní normy obsahující pojem veřejného zájmu určitou volnost. Rozhodně však ne libovůli.

Často se můžeme setkat se situací, kdy zákonodárce pro použití neurčitého právního pojmu vytvoří vodítko tím, že se snaží vyjmenovat co nejvíce charakteristických znaků nebo jevů, které má takový pojem zahrnovat. Jsou-li tyto znaky naplněny, správní orgán dle svého uvážení aplikuje neurčitý právní pojem na konkrétní případ.

Při vyvlastnění je navíc třeba pamatovat i na skutečnost, že Česká republika je vázána nejen právními předpisy České republiky, ale také mezinárodními smlouvami a některými akty práva Evropské unie. Veřejný zájem tedy může vyplývat i z různých mezinárodních smluv, nebo dokonce i nezávazných aktů.

Na úpravu vyvlastnění pamatuje také Úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod Rady Evropy. Článek 1 Dodatkového protokolu k uvedené úmluvě stanoví, že každá fyzická nebo právnická osoba má právo pokojně užívat svůj majetek a že nikdo nemůže být zbaven svého majetku, s výjimkou záležitostí veřejného zájmu a za podmínek, které stanoví zákon a obecné zásady mezinárodního práva. Citovaným Dodatkem se řídí i česká právní úprava, která z uvedených idejí vychází a zakomponovala je do zmíněného ustanovení Listiny základních práv a svobody.

Dalším důležitým zákonem pro problematiku vyvlastnění je zákon č. 283/2021 Sb., stavební zákon Ustanovení § 170 odst. 1 stavebního zákona stanoví, že:

Práva k pozemkům a stavbám lze odejmout nebo omezit, jsou-li vymezeny v územně plánovací dokumentaci a jde-li o:

• a) uskutečnění veřejně prospěšné stavby,
• b) uskutečnění veřejně prospěšného opatření,
• c) realizaci stavby a opatření k zajišťování obrany a bezpečnosti státu, nebo
• d) asanaci území.

Právo k pozemku nebo stavbě lze odejmout nebo omezit též k vytvoření podmínek pro nezbytný přístup k pozemku nebo stavbě, a pro řádné užívání veřejně prospěšné stavby nebo veřejně prospěšného opatření.

Stavební zákon však není jediným předpisem, který upravuje účely vyvlastnění. Dalšími relevantními předpisy jsou např. zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, dále zákon č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (vodní zákon), zákon č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, a další.

V neposlední řadě stojí za zmínku také zákon č. 222/1999 Sb., o zajišťování obrany České republiky. Tento zákon se mimo jiné zabývá vyvlastněním za válečného stavu nebo za stavu ohrožení. Vyvlastnění je v takových situacích možné provést ve zkráceném řízení a týká se nejen nemovitých věcí, což je typické pro ostatní zákony, ale i věcí movitých, a to z důvodu zajištění obrany státu, nelze-li je získat jinak. Účastníkům se poskytuje lhůta k vyjádření k případnému vyvlastnění, která nesmí být kratší než tři dny.

Ve zkráceném řízení se rozhodnutí musí vydat do sedmi dnů od zahájení řízení. Odvolání zde, opět na rozdíl od jiných zákonů, které se vyvlastnění týkají, nemá odkladný účinek. Návrh na vyvlastnění ve zkráceném řízení může podat jen správní úřad. Nárok na náhradu za vyvlastnění se nepromlčuje. Náhrady za vyvlastnění vyplácí Ministerstvo financí ČR na návrh příslušného obecního úřadu obce s rozšířenou působností, který jej podá do 6 měsíců od právní moci rozhodnutí o vyvlastnění.

Pro portál BusinessInfo.cz zpracoval advokát Mgr. Marek Doleček, partner DKS LEGAL.